ПОСТАНОВА
Іменем України

03 березня 2020 року 
Київ
справа №367/6388/16-а
адміністративне провадження №К/9901/28577/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
за участю: секретаря судового засідання Шосенко К.М.,
прокурора Куліби О.А.,
представника відповідача Залужняк О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправними та скасування рішень Ірпінської міської ради Київської області від 18 лютого 2016 року № 541-8-VII «Про розробку детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого АДРЕСА_1», та від 15 вересня 2016 року № 1290-21-VII «Про затвердження детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого АДРЕСА_1»
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Київської області на постанову Ірпінського міського суду Київської області від 13 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року,

в с т а н о в и в :
Прокурор - заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури звернувся до суду з даним позовом, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Ірпінської міської ради Київської області від 18 лютого 2016 року № 541-8-VІІ «Про розробку детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь, обмеженого АДРЕСА_1»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Ірпінської міської ради Київської області від 15 вересня 2016 року № 1290-21-VІІ «Про затвердження детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого АДРЕСА_1».
Підставами для скасування спірних рішень відповідача позивач зазначив ту обставину, що Крім цього, прокурор вказує, що вказані земельні ділянки мають цільове призначення для ведення особистого селянського господарства, а тому віднесення їх згідно з оскаржуваним рішенням до території житлової та громадської забудови є незаконним.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що спірні земельні ділянки знаходяться в адміністративних межах м. Ірпінь, а тому прийняття оскаржуваних рішень відноситься до повноважень відповідача.
Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 13 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Як встановлено, 18 лютого 2016 року Ірпінською міською радою було прийнято рішення № 541-8-VІІ «Про розробку детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого         АДРЕСА_1» (далі - рішення № 541-8-VІІ).
Відповідно до п. 1 цього рішення Ірпінська міська рада вирішила розробити детальний план території житлової та громадської забудови кварталу міста Ірпінь      обмеженого АДРЕСА_1
Пунктом 2 рішення визначено виконавчий комітет Ірпінської міської ради замовником розробки детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого АДРЕСА_1
Фінансування робіт вирішено здійснити за рахунок ОСОБА_1 (п. 3 рішення № 541-8-VІІ).
В подальшому Ірпінською міською радою було прийнято рішення від 15 вересня 2016 року № 1290-21-VII «Про затвердження детального плану території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого         АДРЕСА_1» (далі - рішення № 1290-21-VII).
Згідно з п.1 вказаного рішення вирішено затвердити детальний план території житлової та громадської забудови кварталу міста Ірпінь площею 15,43 га, обмеженого АДРЕСА_1
Як встановлено ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Положеннями ст. 19 цього Закону передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
Таким чином, як правильно вказали суди попередніх інстанцій, з метою встановлення наявності чи відсутності в Ірпінською міської ради повноважень на затвердження детального плану території необхідним є визначення, в межах чи за межами міста Ірпінь розташована територія, обмежена АДРЕСА_1
Як встановлено судами, у листі заступника начальника ГУ Держгеокадастру у Київській області Управління Держгеокадастру у м. Ірпені Київської області від 12 серпня 2016 року зазначено, що відповідно до наявних в Управлінні документів та картографічних матеріалів запитувані земельні ділянки розташовані в межах Ірпінської міської ради та за межами населеного пункту м. Ірпінь.
Також, встановлено, що детальний план території забудови кварталу АДРЕСА_1 включає територію орієнтовною площею 13 га, в межах якої розташовані земельні ділянки з наступними кадастровими номерами: 3210900000:01:170:1125, 3210900000:01:170:1126, 3210900000:01:170:1127, 3210900000:01:170:1128, 3210900000:01:170:1129, 3210900000:01:170:1130, які на праві приватної власності ОСОБА_1 .
Згідно заяви ОСОБА_2 від 26.09.2011 року ним надана згода на розділ земельної ділянки (кадастровий номер 3210900000:01:170:0063), за заявою його дружини, на шість земельних ділянок.
Відповідно до технічної документації із землеустрою щодо складання державних актів на право власності (розподіл) на земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_3 від 13.10.2011 року земельні ділянки знаходяться у власності ОСОБА_3 , цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства.
Згідно з даними державного акта на право власності на земельну ділянку, виданого ОСОБА_1 , остання є власником земельної ділянки площею 18,4260 га, яка розташована Київська область, Ірпінська міська рада для ведення підсобного сільського господарства, яка в подальшому розділена на шість земельних ділянок відповідно до кадастрових номерів (3210900000:01:170:1125, 3210900000:01:170:1126, 3210900000:01:170:1127, 3210900000:01:170:1128, 3210900000:01:170:1129, 3210900000:01:170:1130).
Державним класифікатором об`єктів адміністративно-територіального устрою України ДК 014-96 місту обласного підпорядкування Київської області Ірпінь присвоєно код НОМЕР_1 .
Згідно з Тимчасовими методичними вказівками щодо присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам для ведення державного земельного кадастру, схваленими Протоколом НТР Держкомзему України від 26.01.1998 р. № 1 визначено, що компактне об`єднання земельних ділянок у населеному пункті є кадастровим кварталом.
У зв`язку з прийняттям Постанови ВРУ від 18.12.1990 р. № 563-12 «Про земельну реформу» була проведена інвентаризація земель та складена Індексна кадастрова карта м. Ірпінь Київської області.
Відповідно до даної індексної карти (КОАТУУ 3210900000) всі землі, які зазначені в індексній карті, розташовані на території населеного пункту м. Ірпінь.
Таким чином саме кадастровий номер підтверджує факт реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі із інформацією про її власника, цільове призначення землі, межі.
Відповідно ст. 1 ч. 1 п. 11 Закону України «Про державний земельний кадастр» кадастровий номер земельної ділянки - це індивідуальний цифровий код (номер) земельної ділянки, що не повторюється на всій території України, присвоюється земельній ділянці під час проведення її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування такої ділянки.
Кадастровий номер земельної ділянки має чотирьохрівневу ієрархічну структуру, в  якій перші десять знаків - це код одиниці адміністративно-територіального устрою України, наступні два - це номер кадастрової зони, наступні три - номер кадастрового кварталу в межах відповідної кадастрової зони, а останніх чотири знаки - порядковий номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу (позиційна структура кадастрового номера має наступний вид: ХХХХХХХХХХ:ХХ:ХХХ:ХХХХ).
Перші десять цифр, кадастрових номерів всіх земельних ділянок, щодо яких рішенням Ірпінської міської ради затверджено детальний план території забудови кварталу міста Ірпінь обмеженого вул. Маяковського, провул. Озерний, вул. Достоєвського та вул . Гайдара є саме - НОМЕР_1 , що означає розташування таких земельних ділянок саме в межах адміністративно-територіальної одиниці - міста обласного підпорядкування Київської області Ірпінь.
Земельним ділянкам, що знаходяться в підпорядкуванні Києво-Святошинської районної державної адміністрації, присвоєно код НОМЕР_2 .
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спірні земельні ділянки розташовані на території безпосередньо міста Ірпеня і не відносяться до земель Києво-Святошинського району, або будь-якого іншого суміжного населеного пункту.
Цим самим, на думку судів першої та апеляційної інстанцій, спростовуються доводи прокурора про відсутність повноважень у відповідача на затвердження детального плану території, оскільки такі повноваження встановлено ст. 12 Закону України «Про основи містобудування» та ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
У касаційній скарзі прокурор заявив вимогу про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нової постанови про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Колегія суддів вважає помилковим підхід судів попередніх інстанцій, які з`ясовували питання щодо належності спірних земельних ділянок до території міста Ірпеня на підставі розшифровки перших десяти знаків кадастрових номерів цих земельних ділянок.
Так, частини 4, 6 статті 9 Закону України «Про державний земельний кадастр» передбачають, що кадастрові номери земельним ділянкам присвоює державний кадастровий реєстратор. Державний кадастровий реєстратор має доступ до всіх відомостей Державного земельного кадастру, самостійно приймає рішення про внесення відомостей до нього.
Проте, Державний кадастровий реєстратор не наділений повноваженнями встановлювати межі населених пунктів або визначати належність певної земельної ділянки до території населеного пункту. А тому, присвоєння державним кадастровим реєстратором земельним ділянкам кадастрових номерів, у яких перші десять цифр свідчать розташування в межах міста Ірпінь, не є безспірним свідченням розташування цих ділянок в межах міста Ірпінь.
Суд зауважує, що питання щодо належності спірних земельних ділянок до території міста Ірпеня є визначальним у цьому спорі, а тому потребує з`ясування на підставі належних, допустимих, достовірних, достатніх дказів.
Визначення питання щодо перебування земельної ділянки у межах певного населеного пункту належить проводити з урахуванням такого. 
Відповідно вимог  статті 173 Земельного Кодексу України, межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів. 
Частиною 1  статті 174 Земельного Кодексу України  встановлено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Таким чином, законом регламентований порядок встановлення меж населених пунктів. Судам необхідно встановити, чи були встановлені межі населених пунктів у встановленому законом порядку, після чого з`ясувати, у межах якого з них перебуває спірна земельна ділянка.
Водночас, у разі якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним кодексом України, судам належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Так, відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж міста не свідчить про фактичну відсутність таких меж.
Проте, судами попередніх інстанцій не було з`ясовано на підставі належних та допустимих доказів питання, в межах якого населеного пункту розташовані спірні земельні ділянки.
З`ясування цих обставин на підставі належних та допустимих доказів має визначальне значення для правильного вирішення справи, а тому ухвалення судами  рішень без їх з`ясування та належної оцінки є помилковим.
Судами попередніх інстанцій в порушення вказаних норм процесуального права не було враховано всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.
При цьому, суд касаційної інстанції, відповідно до положень частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Київської області задовольнити частково.
Скасувати постанову Ірпінського міського суду Київської області від 13 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року у справі № 367/6388/16-а, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду