ПОСТАНОВА
Іменем України

28 квітня 2020 року 
Київ
справа №240/4761/18
адміністративне провадження №К/9901/13692/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №240/4761/18
за позовом Городоцької селищної ради Радомишльського району Житомирської області до Житомирської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Житомирської обласної державної адміністрації - про визнання протиправними та скасування рішення в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Городоцької селищної ради Радомишльського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Панкеєвої В.А., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Смілянця Е.С., суддів Сушка О.О. Залімського І.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Городоцька селищна рада Радомишльського району Житомирської області (далі - Городоцька селищна рада, позивач) звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Житомирської обласної державної адміністрації - з вимогами:
1.1. визнати протиправним і нечинним пункт 1 Додатку №1 (Перспективний план формування територій громад Житомирської області) до рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 «Про схвалення у новій редакції перспективного плану формування територій громад Житомирської області» в частині віднесення Городоцької територіальної громади до Вишевицької територіальної громади;
1.2. визнати протиправним і нечинним Додаток №2 до рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 «Про схвалення у новій редакції Перспективного плану формування територій громад Житомирської області» в частині віднесення селища Городок до Вишевицької територіальної громади.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірним Перспективним планом формування територій громад Житомирської області визначено конфігурацію спроможних територіальних громад, відповідно до якого Городоцька селищна громада є частиною Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с.   Вишевичі Радомишльського району Житомирської області.
3. Позивач доводить, що відстань між селищем Городок та селом Вишевичі становить понад 50 км, при цьому між населеними пунктами відсутнє пряме автомобільне сполучення.
4. З урахуванням викладеного позивач уважає, що об`єднання Вишевицької та Городоцької територіальних громад є недоцільним і таким, що порушує права останньої.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Постановою Верховної Ради України від 05 липня 2012 року №5173-6 населеному пункту Радомишльського району Житомирської області присвоєно найменування селище Городок.
6. Рішенням Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 схвалено у новій редакції Перспективний план формування територій громад Житомирської області, яким передбачено створення Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с.Вишевичі Радомишльського району Житомирської області, до складу якої включено такі територіальні громади: Вишевицьку, Білокриницьку, Вепринську, Городоцьку, Іршанську, Макалевицьку, Межиріцьку.
7. Не погоджуючись з рішенням Житомирської обласної ради від 26 липня 2018   року №1123, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2018  року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що Перспективний план формування територій громад Житомирської області, затверджений оскаржуваним рішенням, не порушує прав позивача, адже не зобов`язує територіальні громади області об`єднуватись відповідно до запропонованої у ньому конфігурації. 
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняте нове, яким адміністративний позов задовольнити.
11. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення не порушує прав Городоцької селищної ради є незаконними.
12. Позивач наполягає на тому, що спірним Перспективним планом формування територій громад Житомирської області визначено конфігурацію спроможних територіальних громад, відповідно до якого Городоцька селищна громада є частиною Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с.  Вишевичі Радомишльського району Житомирської області.
13. Позивач доводить, що відстань між селищем Городок та селом Вишевичі становить понад 50 км, при цьому між населеними пунктами відсутнє пряме автомобільне сполучення.
14. З урахуванням викладеного позивач уважає, що спірний Перспективний план формування територій громад Житомирської області розроблений із грубими порушеннями Методики формування спроможних територіальних громад, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214.
15. У запереченні на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
16. Відповідач наголошує, що Перспективний план формування територій громад Житомирської області є лише концепцією можливого ефективного територіального устрою відповідної області, а тому не змінює правового статусу позивача та не створює для нього жодних обов`язків.
17. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 13 травня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку   С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
20. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
21. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15  січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №   460-IX.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
25. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
26. Частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
27. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).
28. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
29. Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
30. Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
31. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.
32. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).
34. Відповідно до пункту 1 Методики ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).
35. У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
36. Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проєкту перспективного плану; схвалення проєкту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
37. Відповідно до пункту 5 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.
38. Згідно з пунктом 11 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
39. Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проєкту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
40. Відповідно до пункту 13 Методики проєкт перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.
41. Згідно з пунктом 14 Методики проєкт перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.
42. У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проєкт акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
43. Частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
44. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
45. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
46. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у Законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
47. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року в справі 9901/216/19, постанова Верховного Суду від 20 лютого 2019 року в справі 522/3665/17).
48. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.
49. В аспекті викладеного Суд зазначає, що предметом цієї справи є рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 «Про схвалення у новій редакції перспективного плану формування територій громад Житомирської області» в частині віднесення Городоцької територіальної громади до Вишевицької територіальної громади.
50. З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.
51. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.
52. Водночас системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.
53. Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27  лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.
54. Суд зазначає, що об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.
55. Таким чином, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
56. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
57. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
58. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08   лютого  2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
60. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
61. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
62. Касаційну скаргу Городоцької селищної ради Радомишльського району Житомирської області залишити без задоволення.
63. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2018  року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12   квітня 2019 року в справі №240/4761/18 залишити без змін.
64. Судові витрати не розподіляються. 
65. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко