ПОСТАНОВА
Іменем України

28 квітня 2020 року 
Київ
справа №2240/2793/18
адміністративне провадження №К/9901/6841/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними в адміністративній справі №2240/2793/18 матеріалами
за позовом Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області до Західного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Єврошляхбуд» - про визнання незаконними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Лабань Г.В., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів Совгири Д.І., Курка О.П.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області (далі - САД у Хмельницькій області, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Єврошляхбуд» - з вимогами:
1.1. визнати незаконними дії Західного офісу Держаудитслужби під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності за період із 01 березня 2015 року по завершений місяць 2018 року;
1.2. визнати протиправною та скасувати вимогу, викладену у листі Західного офісу Держаудитслужби від 16 липня 2018 року №13-22-06-14/3504 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
2. На обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що викладені в оскаржуваній вимозі твердження про порушення ним вимог законодавства під час виконання робіт із будівництва, ремонту та утримання автомобільних доріг є безпідставними та необ`єктивними.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. У період із 23 березня 2018 року по 15 червня 2018 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період із 01 березня 2015  року по завершений місяць 2018 року, за результатами якої складено акт від 18 червня 2018 року №06-08/23 (далі - Акт ревізії).
4. Ревізією встановлено низку порушень вимог чинного законодавства, а саме:
4.1. завищення вартості виконаних робіт ТОВ «Єврошляхбуд» на загальну суму 34851,71 грн унаслідок включення до актів приймання виконаних будівельних робіт завищеної вартості роботи автогрейдера та асфальтоукладача в порівнянні із звичайними цінами на найм указаної техніки;
4.2. завищення обсягів робіт з улаштування вирівнювального шару асфальтобетонної суміші на суму 2435454,77 грн;
4.3. завищення вартості виконаних робіт на суму 134226,07 грн на об`єкті «Поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення Т-23-17 «Кам`янець-Подільський - Стара Ушиця» на ділянці км 1+890 км 4+390» у зв`язку з невідповідністю асфальтобетону за показником «Коефіцієнт ущільнення» вимогам ДБН В.2.3-4:2015 «Автомобільні дороги»;
4.4. завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 2692,08 грн унаслідок включення до їхнього складу робіт, виконаних субпідрядниками ТОВ «Євро-Дор-Буд» та філією Хмельницької ДЕД ДП «Хмельницький облавтодор», за цінами, що не відповідають їхнім актам виконаних робіт;
4.5. завищення вартості виконаних робіт на суму 11360,91 грн унаслідок включення субпідрядником ПАТ «Хмельницьке ШБУ №56» до їхньої вартості завищеного коефіцієнта єдиного соціального внеску;
4.6. завищення вартості виконаних робіт на суму 222144,74 грн унаслідок завищення субпідрядником ПП «Строй-сервіс-999» норм часу на приготування асфальтобетонних сумішей та, відповідно, розміру заробітної плати працівникам;
4.7. завищення вартості виконаних робіт на суму 39176,69 грн унаслідок завищення субпідрядником ПП «Строй-сервіс-999» норм часу на приготування асфальтобетонних сумішей та, відповідно, розміру заробітної плати працівникам;
4.8. завищення вартості виконаних робіт на суму 3093,60 грн унаслідок включення до їхнього складу витрат субпідрядника ПП «Фасадбуд 98» на оплату п`яти днів тимчасової непрацездатності працівника, яких воно фактично не здійснювало.
5. На підставі Акта ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області складено та надіслано САД у Хмельницькій області вимогу від 16 липня 2018 року №13-22-06-143504, якою до позивача доведено зміст порушень, розмір завданих збитків і зобов`язано його усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
6. Не погоджуючись з вимогою від 16 липня 2018 року №13-22-06-143504 позивач звернувся до суду.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, адміністративний позов задоволено:
7.1. визнано протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо формування висновків перевірки фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період із 01 березня 2015 по завершальний місяць 2018 року;
7.2. визнано протиправною та скасовано вимогу від 16 липня 2018 року №13-22-06-14/3504 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
8. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, виявлені під час ревізії порушення ґрунтуються на помилкових розрахунках і неправильному застосуванні державних будівельних норм і спростовуються доказами, що наявні в матеріалах справи.
9. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з аргументами відповідача про те, що оскаржувана вимога указує виключно на необхідність стягнення збитків, у зв`язку з чим її оцінка має надаватися судом, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про її стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправної.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
11. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що орган державного фінансового контролю має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів і в разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, зазначати про їхній розмір та причини їхнього виникнення у вимогах про усунення відповідних порушень.
12. Проте вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться, і не породжує для об`єкта контролю жодних негативних наслідків. Виявлені ревізією збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їхнього обчислення, що виключає можливість надання оцінки вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.
13. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно установили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішення немає.
14. Касаційна скарга до Верховного Суду надійшла 11 березня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: судді доповідачу Юрченко В.П., суддям Васильєвій І.А., Пасічник С.С.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 20 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
16. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку   С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
17. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №   460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
18. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
23. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
24. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
25. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1)   пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2)   звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3)   при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
26. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
28. Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
29. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…>.
30. Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку.
31. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Аналіз наведених норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
33. У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
34. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність до вимог законодавства, що у цій частині є обов`язковою до виконання.
35. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
36. Отже, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
37. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
38. Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014   року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14. 
39. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 08 квітня 2020  року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17 та інших.
40. Оскаржувана в цій справі вимога Західного офісу Держаудитслужби від 16 липня 2018 року №13-22-06-143504 указує на порушення вимог чинного законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.
41. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їх обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.
42. Суд також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання незаконними дій відповідача, що полягають у формуванні висновків перевірки фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області, викладених в Акті ревізії.
43. За змістом частини першої статті 13 Закону № 2939-XII дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.
44. Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.
45. Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду в суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку №550 заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.
46. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені в акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження органу державного фінансового про завдання державі або об`єкту контролю збитків є висновками тільки такого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про їх стягнення.
47. Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону № 2939-XII є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.
48. Акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних правовідносин, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
49. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність у позивача порушеного права у зв`язку з внесенням до акта ревізії висновків, що характеризують його фінансово-господарську діяльність.
50. Відповідно до вимог статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.
51. Згідно з частиною першою, третьою статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
52. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
53. З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.
54. Щодо заявленого позивачем клопотання про передачу справи №2240/2793/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то необхідно зазначити, що за правилами частин третьої-п`ятої   статті 346 КАС України   суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, рішенні Великої Палати
55. Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
56. Ураховуючи те, що ця справа не відповідає критеріям наявності у ній виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики та Суд, розглядаючи цей спір, урахував висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду України та Верховного Суду у постановах від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17, і не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи №2240/2793/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.
57. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
58. Касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби задовольнити.
59. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018  року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року в справі №2240/2793/18 скасувати.
60. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмета спору, на стороні позивача, - Товариства з обмеженою відповідальністю «Єврошляхбуд» до Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконними дій, визнання протиправною та скасування вимоги відмовити.
61. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко