ОКРЕМА ДУМКА

17 березня 2020 року 
Київ
справа №806/179/16
адміністративне провадження №К/9901/10149/18

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 806/179/16 за позовом Житомирської міської ради (далі - позивач) до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області (далі - відповідач) про визнання незаконними дій та зобов`язання вчинити дії.
Постановою Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 806/179/16 частково задоволено касаційну скаргу Житомирської міської ради шляхом зміни постанови Житомирського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2016 року в частині мотивів відмови у задоволенні позовних вимог.
Суть спору
Житомирська міська рада звернулася до суду з позовом до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області, в якому просила:
- визнати незаконними дії Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області щодо невиконання пункту 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10 червня 2015 року при видачі витягів із нормативної грошової оцінки земель м. Житомира;
- зобов`язати Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області виконувати пункт 4 рішення Житомирської міської ради № 931 від 10 червня 2015 року при наданні витягів із нормативної грошової оцінки земель м. Житомира.
Суть позовних вимог
Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області не виконує рішення органу місцевого самоврядування, яке є обов`язковим для виконання на відповідній території.
Починаючи з 1 січня 2016 року і станом на дату звернення до суду з позовом, до Житомирської міської ради звернулися із скаргами понад 250 осіб на дії Управління Держгеокадастру у Житомирському районі щодо невиконання зазначеним органом виконавчої влади рішення № 931 від 10 червня 2015 року при наданні витягів із нормативної грошової оцінки земель м. Житомира.
Житомирська міська рада звернулася до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі із запитом стосовно надання пояснень щодо невиконання даного рішення Житомирської міської ради. Згідно з отриманою відповіддю відповідач відмовляється виконувати рішення №931 від 10 червня 2015 року.
Тому, Житомирська міська рада, діючи як представницький орган територіальної громади м. Житомира, з урахуванням відсутності у органів прокуратури функцій нагляду за виконанням органами виконавчої влади положень законів та інших загальнообов`язкових нормативних актів, у процесі здійснення повноважень, покладених на такі органи, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», звернулась з позовом до суду для захисту інтересів членів територіальної громади від незаконних дій відповідача.
Суть оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду у позові Житомирської міської ради до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області про незаконність дій щодо невиконання пункту 4 рішення 47 сесії 6 скликання Житомирської міської ради №931 від 10 червня 2015 року при наданні витягів із нормативної грошової оцінки земель м. Житомира - відмовлено, з мотивів відсутності передбачених законом правових підстав для звернення міської ради як органу місцевого самоврядування до суду в інтересах територіальної громади з вказаним позовом.
Висновок суду касаційної інстанції у цій справі
Предметом позову у цій справі є зобов`язання органу виконавчої влади виконати приписи нормативно-правового акта, прийнятого органом місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; статтею 5 КАС України передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.
Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес; обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення; відсутність порушеного права унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.
У зв`язку з цим Судом зроблено наступні висновки:
1.          у позивача відсутнє будь-яке порушене права чи охоронюваний законом інтерес, який був порушений саме діями відповідача у справі; 
2.          у позивача відсутні повноваження щодо звернення з вимогами до суду про спонукання до виконання приписів прийнятих нормативно-правових актів;
3.           у разі задоволення позову суб`єкта нормотворення про зобов`язання відповідача виконувати прийнятий ним нормативно-правовий акт, не відбудеться відновлення будь-якого конкретно порушеного права або інтересу позивача.
Вважаю такі висновки Верховного Суду передчасними, а також такими, що не враховують законодавчі та практичні підходи до розуміння поняття «порушене право та охоронюваний законом інтерес».
У справі, що розглядається, порушеним правом та охоронюваним законом інтересом є, в першу чергу, майнове право власників земельних ділянок у м. Житомир на отримання від органу державної влади (Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області) витягів із нормативної грошової оцінки, які б ґрунтувалися саме на рішенні Житомирської міської ради (тобто, не були б свавільними).
Як встановлено судами, до Житомирської міської ради звернулися із скаргами понад 250 осіб на дії Управління Держгеокадастру у Житомирському районі щодо невиконання зазначеним органом виконавчої влади рішення Житомирської міської ради № 931 від 10 червня 2015 року при наданні витягів із нормативної грошової оцінки земель м. Житомира.
Таким чином, лише подавши відповідний позов та отримавши судове рішення, Житомирська міська рада може виконати свою функцію як органу місцевого самоврядування та забезпечити захист прав власників земельних ділянок у м. Житомир, які, на думку позивача, порушуються Управлінням Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області шляхом невиконання рішення саме Житомирської міської ради як органу місцевого самоврядування.
Мешканці відповідної територіальної громади, обравши власний орган місцевого самоврядування та наділивши його широким спектром повноважень, вправі очікувати та вимагати від такого органу належного захисту свої прав, у тому числі, шляхом прийняття обов`язкових до виконання актів та забезпечення їх реального виконання всіма способами, які передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України); для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який, зокрема, виходить за межі змісту суб`єктивного права; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним; виходячи зі змісту ч. 1 ст. 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом «не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою». 
Одним з проявів верховенства права, - підкреслюється у Рішенні  Конституційного Суду України у справі № 15-рп/2004, - є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України; таке розуміння прав  не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим; справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.
Згідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень надано особі, прав чи інтересів якої воно безпосередньо стосується.
Аналогічні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містять постанови Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у справах № 800/435/17, № 800/559/17, № 800/149/18 та № 9901/472/18.
Аналіз статей 1, 4, 6, 10, 18-1, 38, 42, 43, 55, 71 та 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні дозволяє зробити наступні висновки:
1. право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців;
2. порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці);
3. інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;
4. головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території;
5. для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами;
6. ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
Наприклад , якщо місцевий або центральний орган державної влади ухиляється від виконання своїх обов`язків, саме адміністративний суд має вирішити такий спір та захистити права мешканців відповідної територіальної громади. У протилежному випадку органи державної влади стають, фактично, «безконтрольними», а право місцевого самоврядування беззахисним, всупереч унормованим гарантіям з боку держави на рівні Конституції України та законів України.
У таких адміністративних спорах відповідний орган державної влади повинен доказати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, в тому числі, те, що не відбулося порушення прав жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Саме для цього в частині п`ятій статті 125 Конституції України закріплено положення, згідно з яким з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Вважаю, що Конституція України закріплює гарантії того, що будь-які юридичні спори, а також інші справи (в яких не існує юридичного спору, але це визначено законом) повинні вирішуватися виключно судом, який забезпечуючи здійснення правосуддя, не може ухилятися від виконання цієї основної конституційної функції.
При цьому, судовий захист з боку адміністративного суду повинен виступати найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта публічно-владних повноважень.
Позбавлення органу місцевого самоврядування права на звернення до адміністративного суду з позовом до органу державної влади в інтересах відповідної територіальної громади, певним чином, спотворює природу і завдання адміністративного суду, а також знижує довіру населення до нього.
У зв`язку з цим, вважаю, що постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2016 року у цій справі підлягає скасуванню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Суддя Верховного Суду                                                                                Я.О. Берназюк