ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2020 року 
Київ
справа №805/4702/18-а
адміністративне провадження №К/9901/2529/19, №К/9901/2509/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А.,  Смоковича М.І., 
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №  805/4702/18-а
за позовом  Мар`їнської районної ради Донецької області 
до Голови Мар`їнської районної державної адміністрації - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Мороза Володимира Вікторовича, Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, 
треті особи: Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області, Фінансове управління Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами  Мар`їнської районної ради Донецької області та ОСОБА_1 
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018  року, ухвалене в складі судді Логойди Т.  В.
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018  року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.  В., суддів Геращенко  І.  В., Ястребової Л.  В.,

УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1.          У червні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області (далі - відповідачі), за участю третьої особи, Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області, в якому просила суд:
1.1.          визнати протиправною бездіяльність Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області та голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області щодо незабезпечення фінансування в 2017 та 2018 роках за рахунок коштів районного бюджету видатків на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради та погашення заборгованості перед працівниками Мар`їнської районної ради, що утворилася у період 2016  -  2018 років;
1.2.          зобов`язати Мар`їнську районну державну адміністрацію Донецької області, Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області та голову Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області передбачити в районному бюджеті на 2018 рік видатки на погашення заборгованості перед працівниками Мар`їнської районної ради за 2016  -  2018  роки по заробітній платі та на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради, а також провести перерахування цих коштів на рахунки Мар`їнської районної ради.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що працює на посаді керуючого справами виконавчого апарату Мар`їнської районної ради Донецької області (далі - Мар`їнська районна рада), є внутрішньо переміщеною особою. З кінця 2016 року їй нараховується, але не виплачується заробітна плата, не виплачується стягнута судом заборгованість по заробітній платі, з огляду на протиправну бездіяльність розпорядника бюджетних коштів, якими є голова Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівник Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, Мар`їнська районна державна адміністрація Донецької області Мар`їнська районна військово-цивільна адміністрація Донецької області. 
2.1.          На думку позивача, протиправна бездіяльність відповідачів виникла з жовтня 2016 року та триває і полягає у незабезпеченні фінансування за рахунок коштів районного бюджету видатків на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради, в тому числі і їй, та на погашення перед ними заборгованості, яка утворилась за період з 2016 року по 2018 рік.
2.2.          Позивач зазначала, що вона разом з Мар`їнською районною радою вчиняли всі можливі дії для своєчасного та законного врегулювання питання щодо відновлення бюджетного фінансування видатків на оплату праці працівникам, було докладено всіх необхідних зусиль та заходів щодо досудового вирішення спору. Позивач разом з Мар`їнською районною радою неодноразово надсилали запити до міністерств та відомств, які могли б допомогти в вирішенні вказаних питань. Останні відповіді, які отримала позивач на початку квітня 2018 року від Мар`їнської районної державної адміністрації, Мар`їнської військової-цивільної адміністрації та Мар`їнської районної ради щодо відсутності фінансування видатків на виплату позивачу заробітної плати, датовані 20 березня 2018 року та 28 березня 2018 року.
3.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018  року в справі допущено заміну первинного позивача ОСОБА_1 належним позивачем - Мар`їнською районною радою, а також залучено до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_1 .
4.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018  року до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, залучено ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
5.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2018  року до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, залучено Фінансове управління Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, у якого витребувано докази.
6.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018  року позов в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області та голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області щодо незабезпечення фінансування в 2017 році за рахунок коштів районного бюджету видатків на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради та погашення заборгованості перед працівниками Мар`їнської районної ради, що утворилася у період 2016  -  2017 років залишено без розгляду.
7.          Після вчинення відповідних процесуальних дій, а також з урахуванням уточнення позовних вимог, предметом судового розгляду були такі позовні вимоги:
7.1.          визнати протиправною бездіяльність Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області та голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області щодо незабезпечення фінансування в 2018 році за рахунок коштів районного бюджету видатків на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради та погашення заборгованості перед працівниками Мар`їнської районної ради, що утворилася у період 2016  -  2018   років;
7.2.          зобов`язати Мар`їнську районну державну адміністрацію Донецької області Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області та голову Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області вирішити питання щодо внесення змін до районного бюджету на 2018 рік шляхом передбачення в ньому видатків на погашення заборгованості по заробітній платі перед працівниками Мар`їнської районної ради за 2016  -  2018  роки та на виплату заробітної плати працівникам Мар`їнської районної ради.
8.          Після залучення первинного позивача його представники надали до суду першої інстанції письмові пояснення по суті спору.
9.          Відповідач, Мар`їнська районна державна адміністрація Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, вважав, що з його боку бездіяльності допущено не було, що діяв він відповідно до вимог законодавства і не порушив права позивача. Просив в задоволенні позову відмовити.
10.          Відповідач, голова Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівник Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, позов вважав безпідставним, необґрунтованим та таким, що не ґрунтується на вимогах законодавства. Просив в задоволенні позову відмовити і справу розглянути без його особистої участі.
11.          Третя особа, Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області, подала пояснення, в яких зазначала, що впродовж жовтня 2016 року Мар`їнською районною радою були подані реєстри бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів, які у зв`язку з набранням чинності Указом Президента України від 28  вересня 2016 року №414/2016 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» та припиненням повноважень Мар`їнської районної ради були повернуті без виконання. Також Мар`їнську районну раду повідомлено, що залишок невикористаних коштів на реєстраційних рахунках становить 0 грн, і що рішенням Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області від 11  жовтня 2016 року №  325 відбулося зменшення бюджетних призначень щодо Мар`їнської районної ради. Також повідомлено, що в законодавстві відсутній механізм здійснення заходів щодо забезпечення діяльності органу місцевого самоврядування, повноваження якого припинені, а орган не ліквідовано. 
11.1.          Щодо утворення заборгованості із заробітної плати, то представник третьої особи пояснив, що у 2017 році Мар`їнською районною радою були також подані реєстри бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів, які були повернуті Раді без реєстрації у зв`язку з відсутністю бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом, що відповідало вимогам пункту 21 частини першої статті 116, статті 117 Бюджетного кодексу України, підпунктам «а», «б» пункту 2.9 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, що затверджений наказом Міністерства фінансів України від 02 березня 2012 року № 309. 
11.2.          Щодо виконання судового наказу щодо ОСОБА_1 , то представник третьої особи пояснив, що безспірне списання коштів буде проведене при наявності на рахунках Мар`їнської районної ради коштів. 
12.          Третя особа, Фінансове управління Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, подала пояснення, в яких зазначала, що Мар`їнська районна рада та її посадові особи протягом періоду з вересня 2016  року по червень 2018 року до Фінансового управління проекти кошторисів та бюджетні запити на 2017 рік та на 2018 рік не надавали.
13.          Треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 в письмових заявах позов підтримали, зазначивши, що невиділенням коштів на існування Мар`їнської районної ради останньою як роботодавцем порушується їх право на оплату праці.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
14.          30 вересня 2016 року набрав чинності Указ Президента України від 28  вересня 2016 року №414/2016 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» (далі - Указ), відповідно до якого утворено Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області.
15.          Пунктом 2 вказаного Указу визначено, що у зв`язку з утворенням Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області її статусу набуває Мар`їнська районна державна адміністрація Донецької області, а голова Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області набуває статусу керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області.
16.          Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
17.          З 30 вересня 2016 року повноваження Мар`їнської районної ради (код ЄДРПОУ 26040439) як органу місцевого самоврядування, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які в ній працюють, припинені, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено відповідний запис.
18.          Мар`їнська районна рада існує як юридична особа (код ЄДРПОУ 26040439), яка в процесі припинення не перебуває.
19.          Трудові договори, що укладені з посадовими особами Мар`їнської районної ради, відповідно до пункту 5 частини першої  статті 41 Кодексу законів про працю України (у зв`язку з припиненням повноважень посадових осіб) позивачем як роботодавцем розірвані не були.
20.          На необхідність виконання вказаних положень Кодексу законів про працю України неодноразово зверталася увага позивача, зокрема на зустрічах керівництва Мар`їнської районної ради та керівництва Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, що відбулися 07 жовтня та 11 жовтня 2016 року, а також Міністерством соціальної політики у відповіді від 29 листопада 2016 року №474/06/186-16 та Донецькою обласною військово-цивільною адміністрацією у відповіді від 12 грудня 2016 року № 26x01-0840914я/02 на звернення позивача.
21.          У зв`язку з набранням чинності вказаним Указом Президента України розпорядженнями голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області від 11 жовтня 2016 року №325, від 10 листопада 2016 року №368, від 19 грудня 2016 року №  431 до районного бюджету на 2016 рік внесені зміни, зокрема зменшені бюджетні призначення на оплату праці посадових і службових осіб Мар`їнської районної ради.
22.          Мар`їнська районна рада неодноразово надсилала до Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області реєстри бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів по КТКВКМБ 010116, зокрема, від 04 жовтня 2016 року №112, від 11 жовтня 2016  року №113, від 17 жовтня 2016 року №57 та №115, від 20 жовтня 2016 року №116, від 27 жовтня 2016 року №117, від 31 жовтня 2016 року №118, від 30 червня 2017  року №1 (листи Мар`їнської районної ради від 10 жовтня 2016 року №371-01-37, від 12 жовтня 2016 року №374-01-37, від 17 жовтня 2016 року №376-01-37, від 18  жовтня 2016 року №377-01-37, від 21 жовтня 2016 року №379-01-37, від 31 жовтня 2016 року №383-01-37, від 31 жовтня 2016 року №384-01-37, від 30 червня 2017 року №21-01-37.
23.          Управлінням Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області надано відповіді на звернення від 10 жовтня 2016 року №05-42/1025, від 12 жовтня 2016 року №05-42/1032, від 20 жовтня 2016 року №05-42/1058, від 20 жовтня 2016 року №05-42/1059, від 24 жовтня 2016 року №05-42/1069, від 02 листопада 2016 року №05-42/1101, відповіді-попередження від 01  липня 2017 року №05-33/24 та №05-33/25), в яких з посиланням на набрання чинності Указом Президента України від 28 вересня 2016 року №414/2016 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» зазначалося про припинення повноважень Мар`їнської районної ради, відсутність бюджетних асигнувань, що встановлені кошторисом, у зв`язку з чим залишок невикористаних коштів на реєстраційних рахунках становить 0 грн. Реєстри бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) поверталися без виконання.
24.          У попередженнях від 01 липня 2017 року №05-33/24 та №05-33/25 орган казначейства також повідомляв позивача про те, що з 2017 року запроваджено програмно-цільовий метод при здійсненні видатків місцевих бюджетів згідно з наказами Міністерства фінансів України від 26 серпня 2014 року №836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів», від 02 грудня 2014 року №1195 «Про затвердження Структури кодування програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і Типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів  / Тимчасової класифікації видатків та кредитування для бюджетів місцевого самоврядування, які не застосовують програмно-цільового методу», від 23 серпня 2012 року №938 «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів» (зі змінами).
25.          Протягом жовтня  -  листопада 2016 року з метою отримання роз`яснень щодо подальших дій органу місцевого самоврядування та з метою сприяння у вирішенні питання щодо фінансування та виплати заробітної плати своїм посадовим та службовим особам Мар`їнська районна рада зверталася до різних державних органів: до комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (лист від 04 жовтня 2016 року № 23-01-35), Державної казначейської служби України (лист від 18 жовтня 2016 року № 378-01-37), Міністерства юстиції України (лист від 20 жовтня 2016 року № 25-01-35), Головного управління Держпраці України та Міністерства соціальної політики (лист від 20 жовтня 2016 року № 27-01-35), Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України (лист від 28 жовтня 2016 року № 29-01-35), Національного агентства України з питань державної служби (лист від 21  листопада 2016 року № 39-01-35), Донецької обласної військово-цивільної адміністрації (лист від 28 листопада 2016 року № 43-01-35), Фінансового управління Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області (лист від 31 жовтня 2016 року № 382-01-37).
26.          Протягом листопада 2016 року - лютого 2017 року на вказані звернення надано відповіді, зокрема, Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України надало відповідь від 18 листопада 2016 року № 16/5-33(276640), в якій зазначало, що Конституція України не передбачає ліквідацію органів місцевого самоврядування; під припиненням повноважень слід розуміти неможливість прийняття посадовими особами рішень владного характеру; Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» не містить механізму реалізації «припинення повноважень». 
26.1.          Державна казначейська служби України надала відповідь від 24  листопада  2016 року №16-09/363-19864, в якій зазначала, що реєструвати бюджетні зобов`язання та здійснювати платежі для виконання повноважень районної ради уповноважена Мар`їнська військово-цивільна адміністрація.
26.2.          Міністерство соціальної політики надало відповідь від 29 листопада 2016  року №474/06/186-16, в якій з посиланням на статтю 78 Закону України «Про місцеве самоврядування» та частину другу статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» повідомило, що повноваження посадових осіб органів місцевого самоврядування припиняються шляхом видання локального акту органом, уповноваженим приймати такі рішення з внесенням запису до трудової книжки та проведення розрахунку в день звільнення.
26.3.          Донецька обласна військово-цивільна адміністрації надала відповідь від 12  грудня 2016 року № 26x01-0840914я/02 за підписом першого заступника керівника, в якій з посиланням на норми нормативно-правових актів, які регулюють питання органів місцевого самоврядування та військово-цивільних адміністрації, на статтю 41 Кодексу законів про працю України зазначала, зокрема, що трудовий договір може бути розірваний в разі припинення повноважень посадових осіб, та на те, що не наділена повноваженнями надавати роз`яснення з порушених питань.
27.          Протягом жовтня 2016 року з метою отримання роз`яснень щодо подальших дій органу місцевого самоврядування та з метою вирішення питання щодо фінансування та виплати заробітної плати своїм працівникам Мар`їнська районна рада зверталася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації та його заступника з листами (листи від 10 жовтня 2016 року № 370-01-37, від 17 жовтня 2016 року № 375-01-37, від 21 жовтня 2016 року № 379/2-01-37), в яких посилалась на набрання чинності Указом Президента України від 28 вересня 2016 року №414/2016 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» та на Закон України «Про військово-цивільні адміністрації», відповідно до якого її повноваження припинені, просила надати вичерпний перелік заходів, які слід провести Раді. Також повідомляла, що працівникам Ради нараховується, однак не виплачується заробітна плата, внаслідок чого порушуються права працівників на оплату праці; зазначала, що Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області відмовляє в реєстрації фінансових зобов`язань по оплаті праці. Просила сприяти у вирішенні даного питання.
28.          11 листопада 2016 року Мар`їнська районна рада звернулася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області з листом від 11 листопада 2016 року № 391-01-37, в якому просила надати: інформацію про причини припинення фінансування Мар`їнської районної ради; копії розпоряджень про зменшення бюджетних призначень по Раді відповідно до змін до річного та помісячних розписів видатків районного бюджету на 2016 рік; строки відновлення бюджетних асигнувань та поновлення фінансування Ради.
29.          16 листопада 2016 року Мар`їнська районна рада звернулася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області з листом від 16 листопада 2016 року №392-01-37, в якому, повідомляючи про обсяг заборгованості по заробітній платі у сумі 116448,14 грн та нарахувань по ній в сумі 25545,47 грн, просила керівника адміністрації як розпорядника бюджетних коштів вирішити питання щодо її по гашення.
30.          07 грудня 2016 року Мар`їнська районна рада звернулася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області з листом від 07 грудня 2016 року № 401-01-37, в якому, посилаючись на лист-роз`яснення Державної казначейської служби України від 24 листопада 2016 року №16-09/363-19864 та пункт 4 частини третьої статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», надала фінансові зобов`язання від 07 грудня 2017 року №119 по заробітній платі за листопад 2016 року «Заробітна плата» в сумі 101  259,50 грн; «Нарахування на заробітну плату» в сумі 20  825,97 грн, і просила сприяти у вирішенні даного питання.
31.          30 червня 2017 року Мар`їнська районна рада звернулася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області з листом від 30 червня 2017 року № 20-01-37, в якому посилаючись на ненадання відповідей на жодне її звернення та на те, що розпорядженням голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області від 23 грудня 2016  року №453 «Про районний бюджет на 2017 рік» затверджений бюджет на 2017 рік, в якому передбачено 418120 грн. по коду 030170 «Організація інформаційно-аналітичного та матеріального забезпечення діяльності обласної, районної ради», вимагала направити вказані кошти на погашення заборгованості, що виникла перед працівниками Мар`їнської районної ради. Також в черговий раз просила надати: інформацію про причини припинення фінансування Мар`їнської районної ради; копії розпоряджень про зменшення бюджетних призначень по Раді відповідно до змін до річного та помісячних розписів видатків районного бюджету на 2016 рік; строки відновлення бюджетних асигнувань та поновлення фінансування Ради.
32.          17 квітня 2018 року Мар`їнська районна рада звернулася до голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області з листом від 17 квітня 2018 року № 11-01-37, в якому повідомляла вказану особу як головного розпорядника бюджетних коштів про суми заборгованості, що виникли з 01 жовтня 2016 року по березень 2018 року на виплату заробітної плати, оплату комунальних, телекомунікаційних та інших послуг на загальну суму в сумі 1132685,46 грн. Просила внести зміни до районного бюджету на 2018 рік та виділити бюджетні асигнування для Мар`їнської районної ради на погашення заборгованості за період жовтень 2016 року - березень 2018 року в сумі 1  132  685,46 грн.
33.          В той же день Мар`їнська районна рада також звернулася до вказаної особи з листом від 17 квітня 2018 року № 12-01-37, в якому, посилаючись на ненадання відповідей на жодне її звернення та збільшення заборгованості по заробітній платі до 1  126  119,28 грн з нарахуваннями на заробітну плату, просила забезпечити виділенні відповідних асигнувань для погашення заборгованості перед працівниками Ради за 2016 та 2017 роки та частину 2018 року.
34.          Відповідей від голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області на ці звернення отримано не було.
35.          Відповідно до довідки Мар`їнської районної ради від 30 липня 2018 року №22-01-37 фактична чисельність її працівників становила: станом на 01 січня 2016 року - 27 осіб; станом на 31 грудня 2016 року - 17 осіб; станом на 31 грудня 2017 року - 4 особи; станом на 30 липня 2018 року - 4 осіб, з яких одна знаходиться у відпустці по догляду за дитиною.
36.          Довідкою Мар`їнської районної ради від 13 серпня 2018 року №26-01-37 підтверджено, що станом на 13 серпня 2018 року в Раді фактично працює три посадові особи: ОСОБА_2 - заступник голови ради, ОСОБА_1 - керуючий справами виконавчого апарату ради, ОСОБА_3 - начальник фінансово-господарського відділу ради.
37.          Судами попередніх інстанцій установлено, що Мар`їнська районна рада участь в бюджетному процесі 2017 року та 2018 року не брала; з питанням про внесення змін до районного бюджету на 2017 рік та на 2018 рік в порядку, встановленому законодавством до відповідачів не зверталася; проекти кошторисів в порядку, встановленому законодавством, не подавала, лімітні довідки їй не надсилалися, за отриманням лімітних довідок Рада до відповідачів не зверталася; до мережі розпорядників бюджетних коштів не включена.
38.          Розпорядженнями голови Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області затверджені районні бюджети на 2017 рік та на 2018  рік, в яких головним розпорядником бюджетних коштів визначено Мар`їнську районну державну адміністрацію Донецької області Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрація Донецької області.
39.          У районних бюджетах на 2017 рік та на 2018 рік коштів на виплату заробітної плати посадовим особам Мар`їнської районної ради та заборгованості із заробітної плати перед ними передбачено не було.
40.          На підставі вказаних розпоряджень Фінансовим управлінням Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області були затверджені розписи видатків районного бюджету Мар`їнського району на 2017 рік і на 2018 рік (затверджені 10 січня 2017 року та, відповідно, 09 січня 2018 року).
41.          Мар`їнською районною радою самостійно, без дотримання встановленої бюджетним законодавством процедури та строків, затверджені кошториси на 2017  рік (затверджений 09 січня 2017 року) та на 2018 рік (затверджений 04 січня 2018 року), які не відповідають вимогам законодавства.
42.          Кошториси на 2017 рік та на 2018 рік через недотримання процедури їх затвердження та невідповідність вимогам законодавства не були взятті на облік та не були зареєстровані органом казначейства, що підтверджується відсутністю відповідної відмітки вказаного органу на цих кошторисах.
43.          Мар`їнська районна рада не є ні розпорядником бюджетних коштів, ні отримувачем бюджетних коштів, ні іншим учасником бюджетного процесу 2017  року та 2018 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
44.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018  року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
45.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що без дотримання позивачем встановленого законодавством порядку бюджетного процесу в частині формування кошторису на 2018 рік і включення позивача до мережі розпорядників бюджетних коштів, у головного розпорядника бюджетних коштів правові підстави для передбачення в районному бюджеті на 2018 рік коштів на оплату праці працівникам позивача (посадовим особам) та на погашення заборгованості по ній були відсутні.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції
46.          Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач та третя особа - ОСОБА_1 подали до Верховного Суду касаційні скарги, які зареєстровані 21 січня 2019 року.
47.          У касаційних скаргах позивач та третя особа вказують, що чинне законодавство не дає право не фінансувати видатки на утримання працівників районної ради, саме на відповідачів законодавство покладає обов`язок вчиняти дії в межах бюджетного процесу щодо закладення коштів до районного бюджету та фінансування оплати праці працівників районної ради. За доводами позивача та третьої особи, з 30 вересня 2016 року Мар`їнська районна військово-цивільна адміністрація Донецької області отримала всі необхідні функції щодо реалізації бюджетних повноважень. Посилаючись на відсутність позивача права брати участь у бюджетному процесу, суди, за доводами позивача не врахували, що такими повноваженнями наділені відповідачі.
48.          Третя особа вважає хибними висновки судів попередніх інстанцій, що позивач міг бути розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня за умови дотримання ним бюджетного законодавства.
49.          Третя особа у касаційній скарзі наголошує, що позивача не було припинено як юридичну особу, а трудові договори не було розірвано, працівники виконавчого апарату Мар`їнської районної ради продовжують свою діяльність відповідно до вимог діючого законодавства.
50.          За доводами третьої особи, суди дійшли суперечливих висновків: з одного боку вказали на відсутність у позивача будь-яких повноважень як органу місцевого самоврядування і про перехід цих повноважень до відповідача - Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, а з іншого про порушення саме позивачем, а не відповідачем бюджетного законодавства, що призвело до відсутності фінансування видатків на виплату заробітної плати працівникам позивача.
51.          Також третя особа зазначає, що відповідачі дійшли хибного висновку про те, що позивач не брав участі у бюджетному процесі, оскільки відповідні кошториси до органів казначейства направлялися. До того ж судами попередній інстанцій не надано належної оцінки фактам неодноразового звернення позивача до відповідачів із відповідними листами та реєстрами.
52.          Посилаючись на відповідь Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України від 18 листопада 2016 року № 16/5-33(276640), третя особа вказує, що Конституція України не передбачає ліквідацію органів місцевого самоврядування. 
53.          Цитуючи відповідь Міністерства соціальної політики від 29 листопада 2016  року №474/06/186-16, третя особа робить висновок, що, враховуючи відсутність механізму припинення повноважень посадових осіб органів місцевого самоврядування, суди не надали оцінки тому, хто ж повинен був видати локальний акт про звільнення працівників.
54.          Третя особа зазначає також, що такими діями відповідачів порушено право працівників на мирне володіння майном у розумінні статті 1 Протоколу першого до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
55.          У зв`язку із зазначеним позивач та третя особа просять скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
56.          Касаційна скарга позивача містить клопотання про розгляд справи за участі його представника.
57.          Третя особа у касаційній скарзі просить розглянути справу без її участі.
58.          Ухвалами Верховного Суду від 20 березня 2019 року та 27 березня 2019  року відкрито касаційні провадження за касаційними скаргами (суддя-доповідач Гончарова І.  А . ).
59.          Мар`їнською районною державною адміністрацією Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області надано до Верховного Суду відзиви на касаційні скарги, в яких представник відповідача спростовує доводи касаційних скарг, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
60.          Відзив Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області не містить клопотання про розгляд справи за участю представника цього відповідача.
61.          21 січня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №  108/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що унеможливлює участь судді-доповідача Гончарової  І.  А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
62.          Протоколами повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 21 січня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н.  В., суддів Бевзенка  В.  М., Данилевич  Н.  А.
63.          25 травня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №  863/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
64.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 26  травня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н.  В., суддів Данилевич  Н.  А., Смоковича  М.  І.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
65.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
66.          За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
67.          Згідно з пунктом 2 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
68.          Відповідно до частин першої  -  третьої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
68.1.          Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.
68.2.          Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
69.          Приписами частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
70.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
71.          Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015  року №141-VІІІ, який набрав чинності 28 лютого 2015 року (далі - Закон  №141-VІІІ).
71.1.          Відповідно до частини третьої статті 1 Закону №141-VІІІ військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад та/або державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.
71.2.          Частиною першою статті 2 Закону №141-VІІІ передбачено, що військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.
71.3.          Відповідно до частини першої статті 3 Закону №141-VІІІ у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема, районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
71.4.          Згідно з частинами одинадцятою та дванадцятою статті 3 Закону №141-VІІІ військово-цивільні адміністрації здійснюють свої повноваження до припинення їх діяльності у день відкриття першої сесії новообраної відповідної ради, а в разі створення обласних, районних військово-цивільних адміністрацій для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки - до завершення антитерористичної операції. Повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
72.          На виконання Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» Президент України видав Указ від 28 вересня 2016 року №414/2016 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій». Згідно названого указу утворено Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області.
72.1.          У зв`язку з утворенням Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області її статусу набуває Мар`їнська районна державна адміністрація Донецької області, а голова Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області набуває статусу керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області. 
73.          Згідно зі статтею 1 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995  року №  108/95-ВР заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку за трудовим договором роботодавець виплачує працівникові за виконану ним роботу.
74.          Частиною першою статті 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців» від 15 травня 2003 року №  755-IV встановлено, що державна реєстрація юридичних осіб, це - засвідчення факту створення або припинення юридичної особи.

VІ. Позиція Верховного Суду
75.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
76.          Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
77.          Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги ОСОБА_1 , суд касаційної інстанції виходить з такого.
78.          Предметом судового розгляду в цій справі є правомірність дій відповідачів щодо невиплати заробітної плати посадовим особам Мар`їнської районної ради Донецької області.
79.          Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» та Указу Президента України від 28  вересня 2016  року №414/2016 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» утворено Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області. Відповідний Указ Президента України набрав чинності 30  вересня  2016 року. 
80.          Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що з моменту утворення військово-цивільних адміністрацій до останніх переходять повноваження відповідних органів місцевого самоврядування, а отже, органи місцевого самоврядування припиняють виконувати свої повноваження, закріплені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».
81.          Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14  лютого 2019 року в справі №812/676/17.
82.          Беручи до уваги встановлені судами обставини, Мар`їнська районна рада Донецької області, її виконавчий апарат, посадові та службові особи місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, припинили свої повноваження з моменту утворення Указом Президента України Мар`їнську районну військово-цивільну адміністрацію Донецької області.
83.          Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку що з моменту утворення Указом Президента України Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області Мар`їнська районна рада Донецької області, її виконавчий апарат, посадові та службові особи місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, припинили свої повноваження.
84.          Позивач, а також третя особа у касаційних скаргах посилаються на те, що Мар`їнська районна військово-цивільна адміністрація Донецької області Мар`їнська районна рада Донецької області та інші відповідачі не забезпечили протягом 2016  -2018 років (з моменту набрання чинності Указу Президента України) виплату заробітної плати посадовим особам Мар`їнська районна рада Донецької області. 
85.          Разом з тим такі доводи є безпідставними з огляду на положення статті 1 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року №  108/95-ВР. Оскільки повноваження посадових і службових осіб Мар`їнської районної ради припинились з моменту утворення Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, то і правових підстав для виплати заробітної плати немає.
86.          Крім указаного колегія суддів підтримує висновок судів попередніх інстанцій щодо відхилення посилання позивача та третьої особи на те, що Мар`їнська районна рада не виключена з Єдиного державного реєстру як юридична особа, оскільки свою фактичну діяльність вона зобов`язана була припинити ще у 2016 році (з моменту з моменту утворення військово-цивільної адміністрації).
87.          Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14  лютого 2019 року в справі №812/676/17.
88.          Норми статті 3 Закону №141-VІІІ встановлюють імперативний обов`язок щодо припинення повноважень посадових осіб органів місцевого самоврядування незалежно від того, чи здійснено про це запис у реєстрі, чи видано локальний акт про звільнення працівників, тощо.
89.          Крім того, судами попередніх інстанцій установлено і це не спростовувалося учасниками справи, що на необхідність виконання приписів пункту 5 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України щодо розірванні трудових договорів неодноразово зверталася увага позивача, зокрема на зустрічах керівництва Мар`їнської районної ради та керівництва Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, що відбулися 07 жовтня та 11 жовтня 2016 року, а також Міністерством соціальної політики у відповіді від 29  листопада 2016 року №474/06/186-16 та Донецькою обласною військово-цивільною адміністрацією у відповіді від 12 грудня 2016 року №  26x01-0840914я/02 на звернення позивача.
90.          Протягом спірного періоду Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області не була роботодавцем посадових осіб Мар`їнської районної ради, не приймала жодних рішень про нарахування таким особам заробітної плати, не затверджувала відповідні кошториси і не подавала відповідні реєстри до органів казначейства, що цілком відповідає приписам статті 3 Закону №141-VІІІ.
91.          Верховний Суд також вважає помилковими посилання третьої особи на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з огляду на таке. 
92.          Відповідно до практики Європейського суду з прав людини однією з визначальних обставин, за яких легітимні (законні) очікування можуть охоронятися статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, є законодавче закріплення права особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат тощо) або коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Разом з тим, не можна вважати законним очікування, коли у національному законодавстві відсутня у норми права, яка передбачає право особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат, тощо) (напр. рішення Європейського суду з прав людини від 26 червня 2014 року в справі «Суханов та Ільченко проти України» (заяви №  68385/10 та 71378/10).
93.          У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що повноваження посадових осіб відповідного органу місцевого самоврядування припинялися безумовно і у національному законодавстві не існувало норми, яка передбачала необхідність продовжувати виплачувати їм заробітну плату в умовах фактичного припинення діяльності, отже, підстави стверджувати про порушення статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод - відсутні.
94.          Інші доводи касаційної скарги ОСОБА_1 наведених висновків суду не спростовують.
95.          За встановлених обставин Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій, в межах доводів касаційної скарги ОСОБА_1 , не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
96.          Касаційна скарга Мар`їнської районної ради Донецької області подана до Верховного Суду 21 січня 2019 року і підписана від імені позивача виконуючим обов`язки голови Мар`їнської районної ради. 
97.          Системне тлумачення положень частини першої статті 3 Закону  №141-VІІІ, частини третьої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України та Указу Президента України від 28  вересня 2016 року №414/2016 дозволяє дійти висновку, шо з 30 вересня 2016 року посадові та службові особи органів місцевого самоврядування, повноваження яких припинені, втрачають здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові.
98.          За встановлених обставин Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу Мар`їнської районної ради Донецької області подано особою, яка не має права її підписувати.
99.          За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що наявні підстави для закриття касаційного провадження за касаційною скаргою Мар`їнської районної ради Донецької області, визначені пунктом 2 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 339, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.          Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018  року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18  грудня 2018 року в справі №805/4702/18-а залишити без змін.
3.          Провадження за касаційною скаргою Мар`їнської районної ради Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018  року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 18  грудня 2018 року в справі №805/4702/18-а за позовом за позовом  Мар`їнської районної ради Донецької області до Голови Мар`їнської районної державної адміністрації - керівника Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Мороза Володимира Вікторовича, Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області Мар`їнської районної військово-цивільної адміністрації Донецької області, треті особи: Управління Державної казначейської служби України у Мар`їнському районі Донецької області, Фінансове управління Мар`їнської районної державної адміністрації Донецької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                                Н.  В.  Шевцова

Судді:                                                                                                    Н.  А.  Данилевич

                                                                                                    М.  І.  Смокович