ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/7595/16
адміністративне провадження №К/9901/43121/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва до Державної фінансової інспекції в м.Києві про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року (головуючий суддя  - Арсірій Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (головуючий суддя  - Файдюк В.В., судді  - Мазєнцев Є.І., Чаку Є.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2016 року Комунальне некомерційне підприємство «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва (далі - КНП «КДЦ» Святошинського району м. Києва) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в м. Києві (далі - ДФІ в м.Києві), в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу ДФІ в м.Києві від 18  квітня 2016 року №26-05-14-14/3713 «Щодо усунення порушень законодавства». 
2. У вересні 2016 року КНП «КДЦ» Святошинського району м. Києва подало до суду заяву про доповнення позовних вимог, у якій просило суд також визнати неправомірною бездіяльність посадових осіб ДФІ в м. Києві, допущену ними під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності КПН «КДЦ» Святошинського району м. Києва» за період з 01 грудня 2010 по 01 січня 2016  року.
3. Позов обґрунтовано тим, що з грудня 2015 року по березень 2016 року ДФІ в м. Києві проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КНП «КДЦ» Святошинського району м.Києва. За результатами цієї ревізії виявлено, що позивачем допущено порушення фінансової дисципліни та порядку ведення бухгалтерського обліку, про що складено акт №  05-30/342. Не погоджуючись з такими висновками, 24 березня 2016 року позивач надіслав контролюючому органу заперечення №  331/1, які, на його думку, розглянуто відповідачем формально. У квітні 2016 року підприємству пред`явлено вимогу від 18 квітня 2016 року №26-05-14-14/3713 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що перевірку проведено відповідачем упереджено, заперечення КНП «КДЦ» Святошинського району м.Києва щодо часткового усунення порушень ДФІ в м.Києві не розглянуто належним чином, а оскаржувана вимога є неправомірною і необґрунтованою, оскільки не відповідає приписам закону, КНП «КДЦ» Святошинського району м.Києва просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
4. Відповідно до рішення Київської міської ради від 17 квітня 2013 року №137/9194 «Про питання діяльності Центральної районної поліклініки Святошинського району м. Києва» з 01 листопада 2013  року цю поліклініку реорганізовано шляхом перетворення в КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва та віднесено до сфери управління Святошинської районної у місті Києві державної адміністрації. Центр є закладом охорони здоров`я комунальної власності.
5. На виконання пункту 2.2.2.1 плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в м.Києві на ІV квартал 2015   року ревізійною групою з 22 грудня 2015 року по 11 березня 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва у період з 01 грудня 2010 року по 01  січня 2016 року, про що складено Акт № 05-30/342. 
6. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва у сфері фінансової дисципліни та недотримання позивачем порядку ведення бухгалтерського обліку, що завдало збитків на суму 13340989,28 грн, у тому числі, втрат на суму 560369,98 грн. Не погоджуючись з висновками ревізії, 21 березня 2016 року позивач підписав Акт № 05-30/342 із зауваженнями та запереченнями.
7. У квітні 2016 року ДФІ в м.Києві направлено позивачу вимогу №26-05-14-14/3713 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень.
8. Водночас відповідачем перевірено та відхилено заперечення КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва на Акт ревізії через ненадання контролюючому органу усіх документів, що це підтверджують.
9. Предметом спору у цій справі є визнання неправомірною бездіяльності та скасування вимоги про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10.   Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017  року, позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу ДФІ в м. Києві від 18 квітня 2012 року №26-05-14-14/3713 «Щодо усунення порушень законодавства». У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
11. Вирішуючи спір та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що виявлені перевіркою порушення фінансової дисципліни з боку КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва не знайшли підтвердження під час розгляду справи. Оскаржувана вимога складена ДФІ в м.Києві без дотримання рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі Державної фінансової інспекції України від 04 березня 2015 року № 25-18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень» (далі - лист ДФІ України №  25-18/205), оскільки є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказує на необхідність усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та надання інформації про вжиті заходи щодо усунення порушень і недоліків. 
12. Водночас, перевіряючи рішення суду першої інстанції та залишаючи його без змін, суд апеляційної інстанції, відхилив доводи відповідача щодо відсутності у позивача права оскаржити вимогу контролюючого органу, з посиланням на практику Верховного Суду України, з тих підстав, що постанови Верховного Суду України у справах № 21-40а14 та № 21-89а14 стосуються випадків, коли оскаржується вимога до підконтрольної установи про відшкодування збитків і в цих судових рішеннях немає висновку про відсутність у підконтрольної установи права оскаржити у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень.
13. Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною установою, оскільки вона є обов`язковою для виконання і зобов`язує суб`єкта господарювання вчинити дії, які можуть вплинути на результати діяльності такої установи.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
14.  Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Північний офіс Держаудитслужби, як правонаступник ДФІ м.Києва, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
15. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди безпідставно відхилили доводи відповідача про те, що  КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва оскаржує вимогу, висновки якої не породжують для нього юридичних наслідків і не впливають на його фінансово-економічний стан суб`єкта господарювання, а тому оскаржувана вимога не порушує прав та законних інтересів позивача. 
16. Судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15   грудня 2017  року) щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не взято до уваги приписи Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» (далі - Порядок №  550). 
17. Північний офіс Держаудитслужби, посилаючись на рішення Верховного Суду України у справах №21-40а/14 та 21-89а/14 та практику Вищого адміністративного суду України, зазначило, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Однак правомірність таких вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольної установи про стягнення збитків. 
18. Заявник посилається на те, що оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір, з позовом про їх стягнення контролюючий орган наразі не звертався, натомість суди помилково розглянули питання відшкодування збитків у цій справі за позовом підконтрольної установи, а не органу державного фінансового контролю.
19. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача про те, що перевірку проведено у межах та у спосіб, встановлений законодавством, а мотиви, за яких суд дійшов висновку про недоведеність виявлених перевіркою порушень, є необґрунтованими, не відповідають приписам Закону №2939-ХІІ та Порядку №  550 та суперечать меті проведення таких перевірок контролюючими органами.
20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби.
21. У запереченнях на касаційну скаргу КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Позивач зазначає, що, вирішуючи спір та встановлюючи обставини справи, суди правильно застосували норми матеріального та процесуального права, оскільки визначені оскаржуваною вимогою суми збитків наразі не знайшли свого підтвердження, а інші, виявлені перевіркою порушення, КНП «КДЦ» Святошинського району м.  Києва усунуло самостійно, про що повідомляло ДФІ м.Києва. 
22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
23. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначалися Законом №2939-ХІІ, частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
25. Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 "Про затвердження Положення Державну фінансову інспекцію України" (далі - Положення №310), норми якого були чинними на час проведення перевірки, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
26. Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №  310).
27. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі  - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. 
28. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
29. За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ, державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. 
30. За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
31. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держфінінспекція та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
VI. Позиція Верховного Суду
32. Як встановлено судами, КНП «КДЦ» Святошинського району м.Києва оскаржує вимогу від 18  квітня 2016 року №26-05-14-14/3713 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень у роботі медичного закладу, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність відшкодування цих коштів до бюджету. 
33. Вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною організацією, оскільки  обов`язковість її приписів породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, невиконання яких може вплинути на фінансово-господарську діяльність підприємства. Проте такі висновки є помилковими та не відповідають завданню адміністративного судочинства, з огляду на таке.
34. Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольної організації та приведення її діяльності відповіднно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги про усунення виявлених нею порушень у діяльності підприємства і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
35. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
36. Отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості  примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що породжує безпосередньо права та обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
37. Одночасно Верховний Суд зазначає, що недотримання органом фінансового контролю рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі ДФІ України № 25-18/205, не є окремою підставою для визнання вимоги органу ДФІ неправомірною, оскільки цей лист не має зобов`язального характеру, а питання правильності складання вимоги теж вирішується судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред`явленого до об`єкта перевірки про стягнення з нього збитків. 
38. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, надаючи правову оцінку фінансовим порушенням, виявленим під час проведення ревізії медичної установи, дійшли помилкового висновку про можливість оскарження документу, в якому лише наведено перелік порушень законодавства, які необхідно усунути через те, що  державі завдано матеріальну шкоду та безпідставно скасовано вимогу ДФІ в м.Києві, з мотивів недоведеності зазначених у ній порушень та відсутності способів їх усунення. 
39. Пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
40. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню в повному обсязі, з ухваленням нового рішення про відмову у позові.
VІI. Судові витрати
41.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
42. Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат наведений у статях 139, 140 КАС України.
42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року та ухвалу Київського  апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року скасувати.
3. Прийняти нову постанову.
4.  У задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва до Державної фінансової інспекції в м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.
5. Судові витрати розподілу не підлягають.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська