ПОСТАНОВА
Іменем України

28 травня 2020 року 

м. Київ
справа №826/17201/17
адміністративне провадження №К/9901/3241/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 липня 2018 року (суддя Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (колегія у складі суддів Ганечко О.М., Сорочко Є.О., Коротких А.Ю.)
у справі № 826/17201/17     
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Київській області     
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.           ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області.
2.          Позивач просив суд:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо надання ОСОБА_1 відмови, викладеної в листі №П-16025/0-9902/6-17 від 14.06.2017, щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 га, розташована Київська область, Бориспільській район, Іванківська сільська рада;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтованою площею 2 га, розташована Київська область, Бориспільській район, Іванківська сільська рада, на підставі клопотання ОСОБА_1 від 18.05.2017.
3.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018, позов задоволено повністю.
4.           28.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Київській області. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, розгляд касаційної скарги здійснювати за участю скаржника.
5.           18.02.2019 відкрито касаційне провадження.
6.          Відзиву на касаційну скаргу, інших клопотань, заяв від учасників справи не надходило.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.           ОСОБА_1 18.05.2017 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання йому дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, яка розташована у Київській області, Бориспільський район, Іванківська сільська рада, з масиву земельної ділянки кадастровий номер 3220884000:03:001:0467. До клопотання додано: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, копію посвідчення учасника бойових дій, копію довідки про безпосередню участь у проведенні АТО, план-схему розташування земельної ділянки.
8.          Головне управління Держгеокадастру у Київській області листом № П-16025/0-9902/6-17 від 14.06.2017 надало ОСОБА_1 відповідь, якою фактично відмовило у наданні дозволу, оскільки бажана до відведення земельна ділянка розташована на земельному масиві, який зарезервовано для потреб військовослужбовців-учасників АТО та членів родин військовослужбовців, які загинули у ході її проведення (для ведення особистого селянського господарства, площею по 0,5000 га). Рекомендовано визначитись з іншим розташуванням бажаної до відведення земельної ділянки та звернутись з клопотанням до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
9.          До Головного управління Держгеокадастру у Київській області звернувся в.о. начальника відділу у Бориспільському районі Головного управління Держгеокадастру у Київській області листом №23-6008/0/1-17 від 27.04.2017 щодо включення в наказ Головного управління Держгеокадастру у Київській області масиву земельної ділянки для індивідуального садівництва та для ведення особистого селянського господарства площею 45,0815 га (кадастровий номер 3220884000:03:001:0467), яка розташована за межами населеного пункту на території Іванківської сільської ради Бориспільського району Київської області в резерв для учасників АТО.
10.           02.06.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області видано наказ №144, яким внесено зміни до пункту 1 наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 10.02.2016 №15 «Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, підібраних (зарезервованих) на території області для задоволення потреб військовослужбовців-учасників антитерористичної операції та членів родин військовослужбовців, які загинули у ході її проведення, та альбому-атласу місць розташування цих земельних ділянок».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11.          Позивач позов обґрунтовував тим, що дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на відведення земельної ділянки у власність не відповідають ЗК України. Відповідач у листі від 14.06.2017 не вказав про невідповідність розташування бажаної вимогам законів, зазначивши підставу для відмови, яка не передбачена статтею 118 ЗК України (зарезервовано для потреб військовослужбовців-учасників АТО та членів родин військовослужбовців, які загинули в ході її проведення). 
На думку позивача, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 «Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним, оскільки цей нормативно-правовий акт набрав чинності 17.06.2017, в той час як відповідь відповідач надав 14.06.2017.
12.          Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, не відповідає схемам землеустрою, оскільки зазначена земельна ділянка входить до масиву Іванківської сільської ради, зокрема, земельної ділянки загальною площею 45,0815 га (кадастровий номер 3220884000:03:001:0467), яка поділена на окремі ділянки площею по 0,5000 га. Згодом стало відомо, що земельна ділянка частково накладається на земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим номером 3220884000:03:001:0502, яка перебуває у приватній власності третьої особи, що підтверджується відомостями з Публічної кадастрової карти.
13.          Також відповідач вважає, що має дискреційні повноваження та виключну компетенцію, а тому зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою порушує порядок такого надання, який регулюється Земельним кодексом України та рядом інших нормативно-правових актів України.

ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14.          Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що відповідачем не було встановлено невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. 
Така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою як «резерв» земельної ділянки для потреб військовослужбовців-учасників АТО та членів родин військовослужбовців, які загинули у ході її проведення Земельним кодексом України або іншим законом не передбачена. 
При цьому, позивачем було надано копію посвідчення учасника бойових дій та копію довідки про безпосередню участь в проведенні АТО. Станом на момент звернення позивача із клопотанням земельна ділянка не була віднесена до земель, «зарезервованих» для задоволення потреб учасників АТО.
15.          Обираючи спосіб захисту порушених прав, суди дійшли висновку, що обраний позивачем спосіб про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Київській області надати дозвіл на розробку документації із землеустрою, є правильним. Задоволення позову в такий спосіб не є втручанням в дискреційні повноваження Держгеокадастру.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

16.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального права, оцінюючи як підстави відмови у наданні дозволу, так і вирішуючи питання про спосіб захисту порушених прав позивача:
А) місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач не відповідає схемам землеустрою, оскільки зазначена земельна ділянка входить до масиву Іванківської сільської ради, площею 45,0815 га, яка поділена на окремі ділянки. Земельна ділянка частково накладається на земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим номером 3220884000:03:001:0502, яка перебуває у приватній власності третьої особи, що підтверджується відомостями з Публічної кадастрової карти;
Б) суди неправильно зобов`язали Держгеокадастр надати позивачеві дозвіл на розробку проекту землеустрою, а могли лише зобов`язати повторно розглянути клопотання позивача.
17.          Відзиву на касаційну скаргу не подано.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
19.          З матеріалів справи вбачається, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою через те, що земельна ділянка, яку він хотів отримати, входить до земельних ділянок, запланованих для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції. Отож, правовим питанням у справі є право розпорядника землями визначати коло осіб, яким можуть бути надані земельні ділянки, зокрема обмежуючи їх учасниками АТО.
20.          Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
21.          Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
22.          Відмова, викладена у листі, мотивована посиланням на розташування бажаної позивачем земельної ділянки в земельному масиві, який зарезервовано для потреб учасників АТО.
23.          Відповідно до пунктів 1, 2 розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.2015 "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками" з метою забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру і обласним та Київській міській державним адміністраціям за участю органів місцевого самоврядування визначити протягом місяця на території відповідної області та м. Києва земельні ділянки для відведення учасникам антитерористичної операції та сім`ям загиблих учасників антитерористичної операції.
24.          Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру, обласні та Київська міська державні адміністрації повинні забезпечити, серед іншого, розгляд у першочерговому порядку звернення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції щодо відведення їм земельних ділянок.
25.          На виконання цього розпорядження Головне управління Держгеокадастру у Київській області 02.06.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області видано наказ №144, яким внесено зміни до пункту 1 наказу Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 10.02.2016 №15 «Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, підібраних (зарезервованих) на території області для задоволення потреб військовослужбовців-учасників антитерористичної операції та членів родин військовослужбовців, які загинули у ході її проведення, та альбому-атласу місць розташування цих земельних ділянок».
26.          Тобто, Розпорядженням Кабінету Міністрів України не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, зокрема, для ведення особистого селянського господарства не учасниками АТО, з числа земельних ділянок, які включені до переліку зарезервованих земельних ділянок учасникам бойових дій. Йдеться лише про розгляд у першочерговому порядку звернення учасників АТО.
27.          Водночас, частиною третьою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
28.          Розпорядження Кабінету Міністрів України є нормативно-правовим актом, однак Земельний кодекс України має вищу юридичну силу, який в свою чергу не передбачає підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, у зв`язку із не резервуванням земельної ділянки у власність учасникам АТО та членам їх сімей.
29.          З наведеного випливає, що порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності та користування землею охоплюються поняттям правового режиму власності, який визначається виключно законами України (частина друга статті 14, пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України). Тому Кабінет Міністрів України, прийнявши зазначене розпорядження, врегулював на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України.
30.          Оскільки Земельний кодекс України не встановлює такої підстави відмови для отримання земельної ділянки у власність, як резервуванням земельної ділянки у власність учасникам АТО та членам їх сімей, Суд дійшов висновку, що, встановивши особливі умови набуття права власності на земельні ділянки, Кабінет Міністрів України, органи Держгеокадастру, врегулювали на підзаконному рівні умови та порядок набуття права власності та користування землею, які мають визначатися виключно законами України. Таким чином, відповідач вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Конституцією України.
31.          Відтак, покликання відповідача на розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.2015, прийняті на його підставі власні накази, які суперечить закону, не може вважатися правомірною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатної передачі у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
32.          Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 у справі № 805/2296/17-а, від 05.03.2019 у справі №808/2200/18 та інших.
33.          Отже, суди правильно застосували норми матеріального права, дійшли висновку, що зазначена підстава відмови не відповідає закону.
34.          Водночас, відповідач послався ще на одну підставу, яка є перешкодою у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме - земельна ділянка частково накладається на земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим номером 3220884000:03:001:0502, яка перебуває у приватній власності третьої особи, що підтверджується відомостями з Публічної кадастрової карти.
35.          Суди зазначену підставу не оцінювали, оскільки виходили з того, що відповідачем було відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою з інших підстав.
36.          Колегія суддів погоджується з тим, що безпосередньо в листі №П-16025/0-9902/6-17 від 14.06.2017 Головне управління Держгеокадастру у Київській області про це не зазначало. 
37.          Дійсно, суб`єкт владних повноважень не може обґрунтовувати правомірність рішення, що оскаржується, іншими обставинами, ніж ті, що зазначені безпосередньо в листі, що оскаржується. За іншого підходу суб`єкт владних повноважень міг би самостійно та довільно змінювати (доповнювати) обґрунтування своїх дій (рішень) після їх вчинення (ухвалення), що не сумісне з принципами правової визначеності та належного урядування, які є фундаментальними для правової держави.
38.          Проте суди мали б звернути увагу і на те, що якщо під час розгляду справи встановлено обставини, що свідчать про наявність інших підстав для відмови у наданні дозволу, яким не було надано оцінки ні відповідачем, ні судом, суд не може зобов`язати відповідача надати дозвіл. 
39.          Накладення меж бажаної до відведення позивачем земельної ділянки на іншу земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим номером 3220884000:03:001:0502, яка перебуває у приватній власності третьої особи, що підтверджується відомостями з Публічної кадастрової карти, свідчить, у разі доведення цієї обставини, про наявність підстав для відмови у наданні зазначеного дозволу.
40.          З урахуванням встановлених фактичних обставин, передчасним є обраний спосіб захисту прав позивача шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Натомість, порушене право може бути захищене шляхом зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача повторно та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
41.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
42.          Враховуючи вищенаведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково: скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018 в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Київській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. В цій частині слід ухвалити нове рішення, яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 18.05.2017 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтованою площею 2 га, розташована Київська область, Бориспільській район, Іванківська сільська рада, та прйиняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні. В іншій частині судові рішення слід залишити без змін.
43.          Судові витрати суб`єкту владних повноважень не відшкодовуються.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області задовольнити.
2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року скасувати в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Київській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. 
Ухвалити в цій частині нове рішення. Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 18. травня 2017 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтованою площею 2 га, розташована Київська область, Бориспільській район, Іванківська сільська рада, та прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні. 
3. В іншій частині Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                                         Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                                                      Єзеров А.А.

Суддя                                                                                                                                     Стародуб О.П.