П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

14 травня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/4423/19	
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача – судді Турецької І.О.
суддів – Стас Л.В., Шеметенко Л.П.
за участі секретаря – Скоріної Т.С.

апелянта – Санжари О. О.;
представника Вілківської міської ради – Зелінського Г. А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області, голови Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області Дзядзіна Миколи Тихоновича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області (далі - Вилківська міська рада), голови Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області Дзядзіна М. Т. (далі - голова Вилківської міської ради) в якому просив визнати протиправною бездіяльність, що пов`язана з невиконанням рішення XVI сесії VII скликання Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області за № 498 від 02.11.2018 року «Про відновлення діяльності комунального підприємства «Зміїний» Вилківської міської ради» та зобов`язати даних суб`єктів владних повноважень виконати вказане рішення.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги позивач зазначив, що стаття 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює обов`язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Водночас Вилківська міська рада, прийнявши, 02.11.2018 року, рішення за № 498 «Про відновлення діяльності комунального підприємства «Зміїний» Вилківської міської ради» його не виконує. Також, на думку позивача, свої обов`язки не виконує і міський голова ОСОБА_2 , на якого покладено контроль за виконанням даного рішення.
ОСОБА_1 вважає, що така бездіяльність з боку відповідачів підриває авторитет органів місцевого самоврядування, суперечить інтересам громади, у тому числі і його інтересам як члена даної територіальної громади, споживача житлово-комунальних послуг з централізованого постачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів.

Пояснюючи, яким чином бездіяльність органу місцевого самоврядування порушує його права та інтереси, ОСОБА_1 зазначив, що був споживачем послуг постачання води Комунального підприємства «Зміїний» (далі - КП «Зміїний»). Рішенням Вилківської міської ради №119 від 30.01.2018 року дане підприємство було ліквідовано шляхом приєднання до Комунального підприємства «Вилківський водоканал» (далі - КП «Вилківський водоканал»). При цьому, КП «Вилківський водоканал», за даним рішенням, визнано правонаступником усіх прав та обов`язків КП «Зміїний».
На теперішній час, він є споживачем житлово-комунальних послуг з централізованого постачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів КП «Вилківський водоканал». Однак, на його переконання, КП «Вилківський водоканал» не надає якісні послуги, зокрема, щодо постачання води. Але в той же час, орган місцевого самоврядування, не виконуючи рішення про відновлення діяльності КП «Зміїний», проявляючи при цьому протиправну бездіяльність, перешкоджає створенню для мешканців м. Вилкове належних умов для отримання якісних  послуг з постачання води від даного комунального підприємства.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року, розглянутого за правилами загального позовного провадження, у задоволенні позову ОСОБА_1 – відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що за проведеним аналізом матеріалів справи не встановлено ознак протиправної бездіяльності Вилківської міської ради. Суд взявши до уваги пояснення представника міської ради, що процес відновлення КП «Зміїний» триває, дійшов висновку про відсутність, з її боку, невиконання спірного рішення.
Суд відзначив, що з точки зору саме публічно-правового аспекту, за результатом оцінки дій міської ради на відповідність приписів чинного законодавства, не вбачається порушень строків вчинення дій, оскільки проведення господарської діяльності та створення підприємств для проведення ними господарської діяльності не обмежено у часі та щодо такої діяльності не встановлено строків виконання дій.

Переходячи до питання наявності в діях голови Вилківської міської ради протиправної бездіяльності, суд зазначив, що позивачем не визначено, які саме контрольні функції, у який проміжок часу та стосовно кого мав вчинити даний суб`єкт владних повноважень  на виконання рішення про відновлення діяльності підприємства.
Також мотивом у відмові в задоволенні позову стало відсутність порушеного права чи охоронюваного законом інтересу позивача у зв`язку з тривалим невиконанням органом місцевого самоврядування, прийнятого рішення.

Суд поважав аргументи  позивача про порушення його прав як члена територіальної громади м. Вилкове та як споживача централізованого водопостачання – недостатніми та непереконливими.
Так, на думку суду першої інстанції, довід позивача про  наявність у нього договору з КП «Зміїний» на постачання води від 06.02.2014 року (а.с.65-67) не може слугувати підставою вважати, що порушуються його права на отримання послуг постачання води, адже він їх отримує від іншого постачальника таких послуг.
До того ж, як підкреслив суд, позивач не оскаржував рішення Вилківської міської ради №119 від 30.01.2018 року, яким КП «Зміїний» було ліквідовано. Понад те, як встановив суд, ОСОБА_1 був головою ліквідаційної комісії КП «Зміїний».

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

ОСОБА_1 , вважаючи рішення суду першої інстанції незаконним та необґрунтованим, його оскаржив, подавши апеляційну скаргу.
В апеляції скаржник ставить питання про його скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

В обґрунтування  апеляції ОСОБА_1 виклав норми КАС України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про житлово-комунальні послуги», «Про захист прав споживачів», «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення».
Указує, що приписи наведеного ним законодавства свідчать про те, що він наділений правом на вибір комунального підприємства щодо отримання комунальних  послуг. З урахуванням даного права, він бажає отримувати послуги постачання води, саме від КП «Зміїний», діяльність якого повинна бути відновлена відповідно до рішення Вилківської міської ради №498 від 02.11.2018 р.
Скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що належним способом захисту його прав на отримання послуг постачання води від КП «Зміїний», повинен бути позов про оскарження рішення щодо його ліквідації. На думку скаржника, звернення до суду з будь - якими вимогами, є його виключним правом. Використовуючи таке право, він обрав спосіб правового захисту про зобов`язання суб`єкта владних повноважень виконати рішення про відновлення діяльності КП «Зміїний».
Далі, ОСОБА_1 звертає увагу, що суд першої інстанції дійшов неправильного висновку про те, що створення підприємств для проведення ними господарської діяльності не обмежено у часі та щодо такої діяльності не встановлено строків виконання дій. Скаржник наголошує, що в рішенні Вилківської міської ради №498 від 02.11.2018 р. вказані дати поетапного його виконання.

Вилківська міська рада та її голова не скористалися своїм правом подання відзиву на апеляцію.
У суді апеляційної інстанції ОСОБА_1 підтримав доводи апеляції та просив її задовольнити.
Окрім того, скаржник заперечував проти участі у справі в якості представника спеціаліста – юриста Вилківської міської ради ОСОБА_3 , оскільки дана особа не є адвокатом.
Суд апеляційної інстанції допустив дану особу до участі у справі для представництва інтересів органа місцевого самоврядування, враховуючи, що частина 2 статті 57 КАС України містить таке виключення для справ незначної складності. Відповідно до приписів частини 6 статті 12 КАС України, дану справу можливо віднести до справ незначної складності.

Фактичні обставини справи.

06.02.2014 р. між ОСОБА_1 та КП «Зміїний» був укладений договір на постачання води. Строк дії даного договору до 31.12.2014 р.
Рішенням Вилківської міської ради №119 від 30.01.2018 року припинено юридичну особу КП «Зміїний», шляхом приєднання до КП «Вилківський міськводоканал» (а.с.25-27).
Відповідно до рішення №498 від 02.11.2018 року «Про відновлення діяльності КП «Зміїний» Вилківська міська рада вирішила:
1. Припинити ліквідаційну процедуру та відновити діяльність юридичної особи КП «Зміїний».
2. Відмінити рішення Вилківської міської ради №119 від 30.01.2018 року «Про ліквідацію КП «Зміїний», шляхом приєднання до КП «Вилківський міськводоканал»;
3. Затвердити Статут КП «Вилківський міськводоканал»;
4. Призначити тимчасово виконуючим обов`язки директора КП «Зміїний» ОСОБА_4 ;
5. Внести зміни до статутних документів щодо:
- засновників КП «Зміїний»;
- місця знаходження комунального підприємства;
- зміни відомостей про засновників комунального підприємства;
- підпорядкування директора комунального підприємства заступникам міського голови.
6. Здійснити інші організаційні - правові заходи, пов`язані з діяльністю КП «Зміїний», відповідно до вимог чинного законодавства.
7. Розробити економічні висновки та розрахунки дебетової заборгованості та надходжень  КП «Зміїний» з 23.03.2018 р.
8. Розробити фінансовий план розвитку КП «Зміїний».
9. До 15.11.2018 р. провести фінансово - економічний розрахунок даного рішення.
10. Контроль за виконання даного рішення покласти на Вилківського міського голову ОСОБА_2 (а.с.28-29).
Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, станом на 06.01.2020 р. КП «Зміїний» перебуває в стадії припинення, за рішенням засновників від 02.02.2018 р.
На виконання ухвали суду апеляційної інстанції від 02 квітня 2020 року про витребування у Вилківської міської ради доказів, що підтверджують факт виконання рішення за №498 від 02.11.2018 року про відновлення діяльності КП «Зміїний», Вилківська міська рада надала Статут КП «Зміїний», що затверджений наведеним вище рішенням.
До того ж, в матеріалах справи є договір 47/110695 від 17.07.2019 р. про надання послуг з водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, укладений позивачем з КП «Вилківський міськводоканал». За умовами даного договору позивачу, як споживачу надаються послуги з водопостачання та водовідведення. Строк дії договору до 31.12.2019 р. з  можливістю автоматичної пролонгації (але не більше ніж на 5 років).

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та правова оцінка суду апеляційної інстанції доводів учасників справи та висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для  її задоволення, з огляду на таке.

Правова позиція суду першої інстанції щодо відмови позивачу в позові базувалася на двох підставах.
Перша підстава, це відсутність ознак протиправної бездіяльності з боку відповідачів.
Друга підстава, це відсутність порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача невиконанням органом місцевого самоврядування свого рішення №498 від 02.11.2018 р.

Оцінюючи дану позицію суду першої інстанції та проводячи юридичну кваліфікацію встановлених фактів, колегія суддів дійшла висновку, що відсутність порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача є самостійною та достатньою підставою для відмови йому в задоволенні позову. Тому, висновки суду першої інстанції щодо відсутності ознак протиправної бездіяльності, з боку відповідачів, не мають самостійного правового значення, адже не вплинули на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову.

Так, досліджуючи доводи скаржника про порушення його прав та охоронюваних інтересів як споживача та члена територіальної громади, який має право вибору постачальника послуг, колегія суддів встановила таке.

Суд першої інстанції, розглядаючи наявність у спірних правовідносинах порушеного права або охоронюваного інтересу позивача, провів аналіз його доводів та дійшов обґрунтованого висновку, що аргументи позивача з цього приводу, є  непереконливими.
По-перше, суд зазначив, що  хоча позивач і є членом  територіальної громади, проте її не уособлює та не може виступати від її імені. Для цього, на думку суду створюються та діють органи місцевого самоврядування.
По-друге, на думку суду, права ОСОБА_1 як споживача послуг не порушуються, адже існує відповідній договір з КП «Вилківський міськводоканал», за яким позивачу надаються послуги постачання води.

Слід вважати обґрунтованою дану позицію, з огляду на таке.

Відповідно до вимог статей 18, 19 та 32 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» відносини між суб`єктом господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальних послуг, і фізичною та юридичною особою здійснюються виключно на договірних засадах.
Відносини між суб`єктом господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальних послуг, і фізичною та юридичною особою, яка отримує або має намір отримувати послуги з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення врегульовані Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 № 630.
Згідно з пунктом 8 Правил послуги надаються споживачеві згідно з договором, що оформляється на основі типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення.

З огляду на викладені правові норми, слід зробити висновок, що укладення договору на отримання житлово-комунальних послуг здійснюється на добровільній основі. ОСОБА_1 , маючи намір отримувати житлово-комунальні послуги від КП «Вилківський міськводоканал», скористався своїм правом на укладання відповідного договору та відповідно отримує послуги.

Переходячи до питання визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів  звертається до висновків Верховного Суду, що викладені в постанові від 20.02.2019 р. у справі №522/3665/17.

У наведеному рішенні суд касаційної інстанції звернув увагу на те, що в контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

У спорі, що є предметом розгляду, ОСОБА_1 , обґрунтовуючи свої доводи вказує, що звернувся за захистом своїх прав та законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади. Це порушення позивач вбачає у невиконанні рішення щодо відновлення діяльності комунального підприємства.

Верховний Суд, аналізуючи у вищезгаданому рішення подібну ситуацію вказав, що за своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Зі змісту наведеної правової норми Верховний Суд відзначив, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);
(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У цій справі присутні  дві підстави, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), це:

позивач звернувся за захистом інтересів невизначеного кола осіб, як член  територіальної громади без відповідних правових підстав;

не правовий характер вимог про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії не породжують правових наслідків для позивача.

Так, вказуючи про те, що орган місцевого самоврядування, ліквідувавши КП «Зміїний», позбавив територіальну громаду м. Вилкове якісної питної води і своєю протиправною бездіяльністю щодо невідновлення даного підприємства продовжує порушувати права членів територіальної громади, позивач перебирає на себе повноваження, які йому не належать.

До того ж, виконання органом місцевого самоврядування спірного рішення про відновлення КП «Зміїний» не породжує ніяких правових насідків для позивача, адже укладання з останнім договору на постачання житлово-комунальних послуг, є правом позивача, а не обов`язком.

Варто відзначити, щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав і основних свобод людини, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови  [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства  [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
Стаття 34 Конвенції не дозволяє скаржитися абстрактно на порушення Конвенції (Центр правових ресурсів імені Валентин Кампеану проти Румунії, № 47848/08, п. 101, від 7 липня 2014).
З урахуванням вище наведених загальних підходів, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Безпосередньо позивач не є потерпілим від допущеної, на його думку органом місцевого самоврядування бездіяльності, оскільки вона не спричинила суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.
Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів вважає, що аргументи суду першої інстанції про відсутність, у відповідачів, ознак протиправної бездіяльності, не вплинули на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову, що свідчить про відсутність підстав змінювати мотивувальну частину судового рішення.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області, голови Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області Дзядзіна Миколи Тихоновича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Доповідач – суддя                                                            І. О. Турецька

                      суддя                                                            Л. В. Стас

                       суддя                                                            Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 15.05.2020 року.