ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №2540/2680/18
адміністративне провадження №К/9901/10225/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М., 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Менської районної ради до Менської міської ради, за участю третіх осіб - Менської районної державної адміністрації Чернігівської області, Фінансового управління Менської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Менської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року, прийняте у складі судді  Клопота С.Л. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: Кузьменка В. В. (головуючий), суддів:   Василенкао Я. М., Шурка О. І.
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору:
1. Менська районна рада (надалі також позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Менської міської ради (надалі також відповідач), в якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Менської міської ради щодо невиконання рішення Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та Договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з Договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери; 
1.2. зобов`язати Менську міську раду у повному обсязі виконувати рішення Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету та дотримуватись умов Договору № 01 від 22.01.2018, укладеного між позивачем та відповідачем щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району: Комунальної установи «Менська централізована бібліотечна система» Менської районної ради, Комунального закладу охорони здоров`я «Менська центральна районна лікарня» Менської районної ради, Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що відповідач порушуючи норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1  ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1  ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,    не виконує своє рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договір від 22.01.2018, укладений між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери. Така бездіяльність відповідача призводить до недофінансування фондів оплати праці працівників закладів гуманітарної та соціальної сфери, неможливість їх утримувати належним чином, забезпечувати відповідне функціонування. Також це призводить до перевитрати районного бюджету.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 22 січня 2018 року між Менською районною радою, та    Менською міською радою, в порядку  ст.101 Бюджетного кодексу України, було укладено адміністративний Договір № 1 щодо міжбюджетних трансфертів.
5. Згідно з п.6 ч.2  ст.76 Бюджетного кодексу України, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів були передбачені рішенням Менської районної ради від 22.12.2017 № 324 «Про районний бюджет на 2018 рік» (позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000 (наразі код змінено на 41053900) додатку № 1 додаток № 5 до рішення районної ради та рішенням Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік», абзаци 6 та 7 п. 12 рішення міської ради, позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000, на цей час наразі код змінено на 41053900, додатку № 1 та додаток № 5 до нього.
6. Предметом даного договору є співфінансування закладів соціальної та гуманітарної сфер району шляхом надання іншої субвенції загального фонду з районного бюджету до бюджету міської об`єднаної територіальної громади на утримання двох комунальних закладів, що належать до сфери управління міської ради, та іншої субвенції загального фонду, з бюджету ОТГ до районного бюджету на забезпечення співфінансування шести закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Менського району.
7. Протягом січня-червня 2018 року позивач виконував свої зобов`язання у повному обсязі. Відповідач на протязі вказаного періоду свої зобов`язання виконував частково. Зокрема, станом на 01.07.2018 заборгованість відповідача за договором становить:
- по співфінансуванню Комунального закладу охорони здоров`я «Менська центральна районна лікарня» - 2281000,00 грн., недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Комунального закладу «Менська централізована бібліотечна система» - 101410, недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату 202625,00, недофінансовано червень 2018 року.
8. Таким чином, станом на 01 липня поточного року невиконання Договору про міжбюджетні трансферти з боку відповідача становить 3497725,00 гривень, що підтверджується довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації.
9. Відповідно до умов договору, згідно з розподілом, розмір місячних трансфертів по вказаних закладах становить відповідно 570250,00, 253525,00 та 202625,00 гривень. Дані кошти мають направлятись до районного бюджету і в подальшому використовуватись на утримання закладів, зокрема, і на виплату заробітної плати працівникам лікарні, бібліотечної системи, закладу освіти.
10. В зв`язку з невиконанням выдповыдачем рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 08 листопада 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2019 року, позов задовольнив в повному обсязі.
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач ігнорує власні зобов`язання за договором, не зважає на неодноразові звернення районних органів влади та представників трудових колективів, в зв`язку з чим знайшов своє підтвердження факт протиправної бездіяльності відповідача, яка виразилася у формі порушення норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1  ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1  ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,    невиконанні свого рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
13. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій,  посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.
14. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що Суди попередніх інстанцій, керуючись довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації, встановили, що станом на 01.07.2018 заборгованість відповідача за договором становить 3 497 725,00 грн. Однак у Договорі від 22.01.2018 не визначені граничні терміни для щомісячного перерахування субвенції, а зазначається лише, що «суми співфінансування, визначені його умовами, розподіляються помісячно рівними пропорційними частинами протягом січня-червня (грудня) 2018 року» (пункти 3.3.1 .-3.3.3., 3.3.5 Договору). Також граничні терміни щодо перерахування субвенції з одного місцевого бюджету до іншого також не встановлені Порядком перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 113 від 15.12.2010.
14.1. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно зазначив, що представник відповідача не заперечував щодо неналежного виконання рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, а навпаки, в обох судових засіданнях у суді апеляційної інстанції представник Менської міської ради наполягала на належному виконанні цією радою умов Договору. Даний факт підтверджується аудіозаписом судових засідань, який міститься у матеріалах справи.
14.2. Скаржник також зауважує, що при ухваленні рішення у справі Чернігівським окружним адміністративним судом не було враховано того факту, що Менська міська рада протягом розгляду справи продовжувала виконувати належним чином свої зобов`язання за договором №1 від 22.01.2018, та на момент ухвалення рішення виконала їх у повному обсязі (по жовтень 2018 року включно). Судом першої інстанції були проігноровані наявні в матеріалах докази здійснення перерахунків грошових коштів по співфінансуванню за договором №1 від 22.01.2018. Зокрема, не були враховані докази здійснення міжбюджетних трансфертів Менською міською радою 07.08.2018 та 13.08.2018 на рахунок Менської районної ради, про що зазначалося у відповіді на відзив самим позивачем, та підтверджувалось довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації. Таким чином, суд першої інстанції при ухвалені оскаржуваного рішення не врахував даних доказів та не мотивував їх відхилення, чим порушив норми ст. 90 КАС України.
14.3. Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції, визнаючи бездіяльність Менської міської ради щодо передачі міжбюджетних трансфертів протиправною, не звернув уваги на об`єктивні причин неперерахування коштів за договором у березні-липні 2018, на які вказував відповідач. 
14.4. Відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував доводи апеляційної скарги, в якій Менська міська рада наголошувала, що «рішення суду в частині «зобов`язати Менську міську раду у повному обсязі виконувати» (звучить як дія в майбутньому часі) рішення Менської міської ради від 30.12.2017 року «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету, суперечить приписам процесуального права, оскільки судове рішення має бути наслідком правового регулювання і воно не може обмежувати волю відповідача в майбутньому, зважаючи на те, що міська рада має право змінювати рішення про бюджет. Рішення суду в частині «дотримуватись» (звучить як дія в майбутньому часі) умов Договору №1 від 22.01.2018, щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району» прийняте з порушенням, оскільки суд об`єктивно не має можливості встановити наперед чи будуть порушуватися права Менської районної ради та, відповідно, чи погребуватимуть вони захисту в майбутньому. Кодекс адміністративного судочинства України не встановлює можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не повинно містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та про зобов`язання відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє.
14.5. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували доводи Менської міської ради щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог про визнання бездіяльності протиправною, оскільки Менська міська рада здійснила всі передбачені заходи щодо виконання свого рішення «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік». Так, Менською міською радою після ухвалення рішення у справі № 2540/2680/18 від 08.11.2018 були здійснені міжбюджетні трансферти згідно з Договором. На момент розгляду справи № 2540/2680/18 в апеляційному суді зобов`язання відповідача перед Менською районною державною адміністрацією виконані у повному обсязі, що підтверджується Актом звірки помісячних взаєморозрахунків за Договором № 1 від 22.01.2018 щодо міжбюджетних трансфертів, що укладений між Менською районною радою та Менською міською радою від 19.02.2019 (копія міститься в матеріалах справи). З огляду на це скаржник вважає, що права та законні інтереси позивача не порушуються, а, відтак, у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для визнання бездіяльності Менської міської ради протиправною.
14.6. Також, на думку скаржника, оскільки Менською міською радою шляхом перерахування міжбюджетних трансфертів у 2018 році були повністю сплачені всі суми за договором та на момент розгляду справи в апеляційному суді зобов`язання відповідача перед Менською районною державною адміністрацією були виконані в повному обсязі, з огляду на положення пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України, провадження у справі підлягало закриттю судом апеляційної інстанції.
15. Менська районна державна адміністрація, Менська районна рада та Фінансове управління Менської районної державної адміністрації у відзивах на касаційну скаргу вказують на її безпідставність та просять залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
16. Згідно з пунктом 16 частини першої  статті 4 КАС України  адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів, в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов`язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи господарських договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Отже, зміст адміністративного договору відрізняє його від господарських угод, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності.
17. Статтею 7 Конституції України  закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
18. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України (ст.19    Конституції України).
19. Статтями 142, 143 Конституції України  гарантовано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
20. Система та гарантії місцевого    самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені  Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21.05.1997.
21. Статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  передбачено, що    місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста-самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах    Конституції    і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
22. Згідно з ч.1  ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені    Конституцією України, цим та іншими законами.
23. Статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  регламентовано, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені    Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
24. За визначенням, наведеним в    статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.
25. Зі змісту  статті 1 Бюджетного кодексу України  (далі -  БК України) слідує, що цим Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.
26. Відповідно до пунктів 5, 6, 8 частини 1  статті 7 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України ґрунтується на таких принципах: принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил; принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів; принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
27. Відповідно до  статті 7 Бюджетного кодексу України  та  статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органам місцевого самоврядування надано право самостійно визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України.
28. Пунктом третім частини другої  статті 22 БК України  упорядковано, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
29.Частиною четвертою статті 22 Бюджетного кодексу України  врегульовано, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.
30. При цьому,  статтею 2 БК України    визначено, що міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п.32); субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п.48).
31. Відповідно до пункту "б" частини другої  статті 76 БК України  рішенням про місцевий бюджет визначаються, зокрема, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення).
32. Частинами першою та третьою  статті 93 БК України  закріплено, що місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету. Передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору.
33. Відповідно до частини 5 цієї ж статті, якщо на території району, відповідної об`єднаної територіальної громади недостатньо бюджетних установ, інших суб`єктів господарювання комунальної власності, які забезпечують надання гарантованих послуг, визначених пунктом 2 частини першої статті 86 Кодексу, в обсязі, визначеному фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, обрахований обсяг видатків на здійснення цих послуг враховується при визначенні міжбюджетного трансферту бюджету, з якого утримуються бюджетні установи, що надають гарантовані послуги.
34. Частиною другою  статті 101 БК України  унормовано, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів: субвенції на утримання об`єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об`єктів спільного користування; субвенції на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на будівництво або реконструкцію об`єктів спільного користування; дотації та інші субвенції. Умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Надання та отримання зазначеної субвенції здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору, яким визначаються умови її надання.
35. За змістом  ст. 115 Бюджетного кодексу України, контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі, здійснюється, зокрема, районними державними адміністраціями - щодо міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів.
VI. Висновок Верховного Суду
36. Відповідно до частин другої та третьої  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України  законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а обґрунтованим - рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
37. Згідно частини 1  статті 9 КАС України  розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
38. Згідно з пунктом 3  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  одним із принципів адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі. Дотримання цього принципу вимагає від суду, який розглядає адміністративну справу, встановлення фактичних обставин справи, навіть якщо на них немає посилання сторін в їх доводах чи запереченнях, з витребуванням відповідних доказів в тому числі із власної ініціативи, що обумовлюється публічним характером спору в адміністративній справі.
39. Під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (стаття 244 Кодексу адміністративного судочинства України).
40. Оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідають.
41. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що знайшов своє підтвердження факт протиправної бездіяльності відповідача, який виразився у формі порушення норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1  ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1  ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,    невиконанні свого рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
42. Разом з тим, як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі  закону  та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
43. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного/несвоєчасного виконання обов`язкових дій/ухвалення рішень або невиконання їх взагалі. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до  закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.
44. Суди першої та апеляційної інстанції, ухвалюючи своє рішення по суті спору, залишили поза увагою доводи відповідача щодо причин, які зумовили неперерахування коштів за договором у березні-липні 2018 року, зокрема, недоотримання бюджетом Менської об`єднаної територіальної громади коштів по податку з доходів фізичних осіб, та не надали правової оцінки доказам здійснення відповідачем перерахунків грошових коштів по співфінансуванню за договором №1 від 22.01.2018. Зокрема, не були враховані докази здійснення міжбюджетних трансфертів Менською міською радою 07.08.2018 та 13.08.2018 на рахунок Менської районної ради, про що зазначалося у відповіді на відзив самим позивачем, та підтверджувалось довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації. 
45. Також, суд першої інстанції посилався на те, що відповідач ігнорує власні зобов`язання за договором, не зважає на неодноразові звернення районних органів влади та представників трудових колективів, проте не звернув уваги, що в матеріалах справи відсутні докази отримання вказаних звернень відповідачем.
46. Крім того, судами не надано оцінки умовам договору, щодо граничних строків сплати коштів по перерахуванню міжбюджетних трансферів.
47. Також під час винесення рішення, суд керувався інформацією про розмір заборгованості за договором станом на 01.07.2018, проте не з`ясував суму такої заборгованості станом на момент винесення рішення, маючи при цьому інформацію про здійснення відповідачем її погашення.
48. Наведене дає підстави стверджувати про невжиття належних заходів щодо офіційного з`ясування обставин справи.
49. Також, ні суд першої, ні суд апеляційної інстанції не обгрунтували з посиланням на норми права необхідність задоволення позовних вимог в частині зобов`язання Менську міську раду у повному обсязі виконувати рішення Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік» щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету та дотримуватись умов Договору № 01 від 22.01.2018, укладеного між позивачем та відповідачем щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району: Комунальної установи «Менська централізована бібліотечна система» Менської районної ради, Комунального закладу охорони здоров`я «Менська центральна районна лікарня» Менської районної ради, Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату.
50. Так, Кодекс адміністративного судочинства України  не встановлює можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не повинно містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та про зобов`язання відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє.
51. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами  першої та апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити Верховним Судом правильність висновків в цілому по суті спору, а також надавати оцінку з приводу можливості закриття провадження по справі з підстав визначених пунктом 8 частини 1 статті 238 КАС України.
52. Згідно з частинами першою, другою  статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
53. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
54. Під час нового розгляду справи судам слід дати юридичну оцінку вказаним обставинам та в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
55. Відповідно до частини другої  статті 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
56. Підсумовуючи наведене Суд приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанції допустили порушення норм процесуального права, не встановили фактичні обставини, що мають значення для справи, що є підставою для часткового задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
VII. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями  341,  345,  349,  353,  355,  356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Менської міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2019 року у справі №2540/2680/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    О. В. Калашнікова

                                                            В.М. Соколов