ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/186/20                                            Прізвище судді (суддів) першої інстанції: 
                                                                                                                         Клопот С.Л.

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

04 червня 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді          Костюк Л.О.;                    
суддів:                                Бужак Н.П., Кобаля М.І.;
за участю секретаря:      Несін К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від  13 лютого 2020 року (розглянута у відкритому судовому засіданні, м. Чернігів, дата складання повного тексту рішення - 17 лютого 2020 року) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа без самостійних вимог на стороні позивача: Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, - 

В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2020 року, Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз»  (далі - позивач ) звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач), третя особа без самостійних вимог на стороні позивача: Державна регуляторна служба України та просить: визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) від 24.12.2019 № 3255 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Свої вимоги обґрунтовує тим, що протиправність Постанови від 24.12.2019 № 3255 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» полягає в тому, що Регулятор, за відомо знаючи, що немає права проводити перевірку, порушив вимоги чинного законодавства, з`явився для її проведення, а отримавши відмову в допуску, прийняв протиправну постанову. 
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від  13 лютого 2020  року позов задоволено в повному обсязі.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) від 24.12.2019 № 3255 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог у повному обсязі, з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції, що 24.12.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - НКРЕКП або Відповідач) була прийнята постанова №3255 «Про накладення штрафу на AT «ЧЕРНІГІВГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - оскаржувана постанова).
Вказаною постановою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
13.12.2019 Товариством було отримано повідомлення про проведення заходу державного контролю №57-34/1533 від 13.12.2019, згідно якого у строк з 16.12.2019 до 18.12.2019 представниками НКРЕКП планується здійснити позапланову виїзну перевірку ліцензованої діяльності з розподілу природного газу щодо 35 споживачів, які зазначені в додатку 2 до листа (копія додається) щодо правомірності приведення обсягів природного газу до стандартних умов за період з 01.10.2018 по 30.11.2019. 
Ознайомившись з вищевказаним повідомленням, Товариство повідомило про неможливість проведення вказаної вище перевірки. Про що направило НКРЕКП листа  № 140007-СЛ-26600-1219 від 16.12.2019.
16-17.12.2019 сектором НКРЕКП у Чернігівській області було оформлено Акти б/н про відмову AT «Чернігівгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу), в якому зафіксовано факти відмови ліцензіата у проведенні позапланової перевірки.
18.12.2019 сектором НКРЕКП у Чернігівській області було оформлено Акт №491, складених за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано факти відмови ліцензіата у проведенні позапланової перевірки.
Вказаний Акт перевірки був направлений позивачу сектором НКРЕКП у Чернігівській області в день його складання 18.12.2019 та був отриманий позивачем того ж числа.
На підставі вищевказаного Акту перевірки НКРЕКП 24.12.2019 було прийнято оскаржувану постанову.
Судом встановлено, що на офіційному веб-сайті НКРЕКП за посиланням http://www.nerc.gov.ua/?id=42729 23.12.2019 о 17:30 год. були опубліковані питання порядку денного засідання НКРЕКП, яке відбудеться 24.12.2019, серед яких питаннями зазначено порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу AT «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЧЕРНІГІВГАЗ».
На цьому ж офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на AT «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЧЕРНІГІВГАЗ» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» від 24.12.2019.
Відповідно до вказаних обґрунтувань причини відмови у допуску до перевірки визнано не обґрунтованими з тих підстав, що «частиною другою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті. Крім цього, пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (яким стаття 5 доповнена вказаною нормою щодо уніфікованих актів) зобов`язано Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом. Так, на виконання законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» 14.06.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок контролю). Пунктом 5.1. Порядку контролю визначено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.».
Враховуючи вищезазначене, згідно із положеннями пункту 5.2 глави 5 Порядку № 428, комісією з проведення перевірки складено Акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18.12.2019 № 491, в якому зафіксовано факт відмови ліцензіата у проведенні позапланової перевірки (Акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки НКРЕКП) в двох примірниках, який розміщено на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет.
Виявлене порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом
З огляду на зазначене, сектор НКРЕКП у Чернігівській області пропонує відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17 та статі 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накласти штраф у розмірі 850 000,00 грн. на AT «ОПЕРАТОР ГАЗОРОЗПОДІЛЬНОЇ СИСТЕМИ «ЧЕРНІГІВГАЗ» (код ЄДРПОУ 03358104) за вищевказане порушення Ліцензійних умов з розподілу.
Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.
Щодо нормативно правового регулювання правовідносин правомірності проведеної перевірки відповідачем, колегія суддів зазначає наступне.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2017 року №877-V.
Так, відповідно з п.9 розд.ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 03.11.2016 №1726-VІІІ Кабінету Міністрів України необхідно було протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Тобто, Законом окремо визначено обов`язок Кабінету Міністрів України, в частині приведення нормативно-правових актів КМУ, а також міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що підпорядковані КМУ, нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
В цей же час, згідно зі ст.1 цього ж Закону цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, а саме - з 01.01.2017 («Голос України», № 251 від 31.12.2016). 
Таким чином, державні колегіальні органи, які не перебувають в підпорядкуванні будь-якого органу державної влади, зобов`язані виконувати відповідні вимоги Закону незалежно від прийняття КМУ або іншим органом державної влади своїх підзаконних актів.
При цьому, згідно зі ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Згідно зі ст.1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»  (далі - Закон №222-VIII) орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону №222-VIII орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення регулює Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).
НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з ч.1 ст.1 ЗУ «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»
Як вбачається з п.п.1 ч.1 ст.2 ЗУ «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері діяльності з розподілу природного газу.
Згідно зі ст.3 Закону «Про НКРЕКП» регулятор здійснює державне регулювання в т.ч. шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергіх та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом: 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Більше того, відповідно до розд.1 «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» цей Порядок розроблено відповідно до вимог законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та інших законодавчих і нормативно-правових актів, які регулюють діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
При цьому, дія цього Порядку поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які зокрема отримали ліцензії на провадження господарської діяльності, контроль за діяльністю яких здійснюється НКРЕКП, в т.ч. у сфері діяльності з розподілу природного газу.
Тобто, НКРЕКП є державним колегіальним органом та органом ліцензування, на якого безпосередньо поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з моменту набрання чинності відповідних змін до цього Закону.
Таким чином, вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є обов`язковими для НКРЕКП при проведенні позапланової перевірки Товариства.
Щодо відмови AT «Чернігівгаз» у проведенні перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.ч. 1-3 ст.19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із -рьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно ч. 4 ст. 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі Порядок №428).
Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Даний Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок - порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку №428).
Згідно п. 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається не допуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Відповідно до ч.7 ст.19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно з ч.3 ст.2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Відповідно до ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб - сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
З огляду на зазначене вище, НКРЕКП є оганом ліцензування у розумінні Закону №222-VIII та органом державного нагляду у розумінні Закону №877-V.
Колегія суддів звертає увагу на те, що станом на 16.12.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (надалі - Порядок контролю).
Дана постанова НКРЕКП опублікована в газеті «Урядовий кур`єр» № 150 від 11.08.2018 та набрала чинності з дня, наступного за днем опублікування, тобто з 12.08.2018.
Відповідно до Додатку 18 до вказаного Порядку контролю (пункт 5.1) НКРЕКП затверджено форму Акту складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства, в якому відсутній перелік питань залежно від ступеня ризику та який не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно з положеннями ч.15 ст.4 цього Закону при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Частиною 2 ст.5 названого Закону встановлено, що орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Вказані Методики були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Пунктом 2 цієї постанови були визнані такими, що втратили чинність:
-          постанова КМУ від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
-          постанова КМУ від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
-          п.20 змін, що вносяться до постанов КМУ, затверджених постановою КМУ від 18.12.2017 № 1103.
При цьому, уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику.
Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 № 342.
Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними, оскільки вони не відповідають новим Методикам.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Дана правова позиція щодо правомірності не допуску до здійснення державного нагляду (контрслю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті.
Колегія суддів звертає увагу на те, що в матеріалах справи відсутні відомості про те, що станом на час проведення НКРЕКП планового заходу 28.08.2019 уніфікована форма акту затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб- сайті, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Та вказує, що відповідачем не спростовано та не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.
Вищевказана правова позиція щодо правомірності дій суб`єктів господарювання щодо не допуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю) які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті http://www.drs.gov.ua. 
На офіційному веб-сайті ДРСУ постійно оновлюється інформація про уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які відповідають вимогам постанови Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018, серед яких станом на 16.12.2019 відсутній такий орган державного нагляду (контролю), як НКРЕКП.
Слід зазначити, що згідно зі ст.10 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у разі використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
Аналогічна норма міститься в п.п.12 п.7.1 «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов».
Таким чином, навіть за умов початку перевірки ліцензіат має право вимагати її припинення у разі використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
В зв`язку з вище наведеним, AT «Чернігівгаз» правомірно відмовило представникам НКРЕКП у проведенні позапланової виїзної перевірки ліцензованої діяльності провадження AT «Чернігівгаз» господарської діяльності з розподілу природного газу.
В зв`язку з вище наведеним, постанова НКРЕКП №3255 від 24.12.2019 є протиправною з моменту її прийняття та підлягає скасуванню.
Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на пояснення представника позивача, а саме на те, що Законом України «Про ринок приводного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як «недопус службових осіб НКРЕКП до проведення перевірки/ невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів», та зазначає наступне.
Так, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних «Кодексу газорозподільних систем», інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень етапі 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарсько" діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Пунктом 2 1 Ліцензійних vmob провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16 лютого 2017 року №201 (далі - Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних «Кодексу газорозподільних систем», інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).
Регулятор здійснює державний нагляд у сфері розподілу природного газу в порядку передбачуваному Законом №877-V.
Статтею 11 Законом №877-V, передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року N 877-V (далі - Закон 877) виключно законами встановлюються, зокрема: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону 877 на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Частиною 11 статті 7 Закону 877 передбачено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій, зокрема за: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до абз. 5 ч. 1 цієї статті штрафи на суб`єктів природних монополій, що провадять діяльність на ринку природного газу, накладаються за порушення та в розмірах, визначених Законом України "Про ринок природного газу".
Частина 2 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» (далі - Закон 329) містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких:
пункт 1 - «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»;
пункт 10 - «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов посадовими особами таких суб`єктів».
Отже, таке порушення як відмова в допуску службової особи по проведення перевірки в зазначена переліку не міститься.
Відповідно до ч.3 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів природного газу мажуть застосовуватись санкції у виді:  попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
Частиною 4 цієї статті встановлені розміри штрафів за відлов дні правопорушення на ринку природного газу.
Пунктом 5 цієї частини статті встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
Розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини 2 статті 59 цього Закону: невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів» цим Законом не встановлено.
З огляду на викладене, Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як не допуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/ невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Так ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (п. 4 ст. 1 Закону «Про ліцензування»).
Відповідно до ч. 9 ст. 9 Закону «Про ліцензування» вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
Згідно частини 10 цієї ж етапі до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
Встановлена ст. 11 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходит до висновку, що порушення цієї вимоги не є порушенням ліцензійних умов.
Також, колегія суддів звертає увагу на н  адані представником позивача до матеріалів справи додаткові докази, а саме копія розпорядження ДРСУУ №45 від 13.03.2020 року, відповідно якого встановлено наступне.
Так, зазначеним вище розпорядженням №45 Державна регуляторна служба України, визначила, що не допуск АТ «Чернігівгаз» до перевірки посадових осіб НКРЕКП з посиланням на норми ст.10 закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є правомірними.
Також, зазначила, що НКРЕКП здійснила позапланову перевірку АТ «Чернігівгаз» з порушенням вимог ст.19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», ст. ст. 3, 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Та зобов`язала НКРЕКП усунути порушення ст.ст. 16, 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз. 7 ст. 3, ч. 15 ст.4, абз. 12 ст. 10 Закону України «Про основні щасади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши постанову від 24.12.2019 №3255 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість своїх дій та рішення з урахуванням вимог.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що позов підлягає задоволенню.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень  та  у спосіб, що визначені  Конституцією  та  законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод  та  інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.                    
Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.                    
З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 2, 10, 11,  241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг  - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від  13 лютого 2020 року - без змін.  
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.
(Повний текст виготовлено - 09 червня 2020 року).

Головуючий суддя:                                                                      Л.О. Костюк          
          
Судді:                                                                                                      Н.П. Бужак,

                                                                                          М.І. Кобаль