ПОСТАНОВА
Іменем України

12 червня 2020 року 
Київ
справа №712/14821/17
адміністративне провадження №К/9901/47699/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №712/14821/17 
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради Відділу ведення Державного реєстру виборців Соснівського району про визнання незаконним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року, ухвалену у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Файдюка В.В., Чаку Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Відділу ведення Державного реєстру виборців Соснівського району Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради (далі - Відділ ведення ДРВ Черкаської міської ради, відповідач) із вимогами:
1.1.  визнати незаконним рішення Відділу ведення ДРВ Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради про відмову в задоволенні заяви ОСОБА_1 про зміну виборчої адреси в Державному реєстрі виборців;
1.2.  зобов`язати Відділ ведення ДРВ Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради унести дані до Державного реєстру виборців про зміну виборчої адреси ОСОБА_1 згідно з відомостями про місцезнаходження (місце постійного проживання) ОСОБА_1 , що вказані в довідці про реєстрацію ОСОБА_1 як внутрішньої переміщеної особи.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона є внутрішньо переміщеною особою (далі - ВПО), що постійно проживає в місті Черкаси. Водночас відповідач відмовляється змінити її виборчу адресу для приведення її у відповідність з фактичним місцем проживання, зазначеним у довідці про взяття на облік як ВПО.
3. Позивачка наполягає на тому, що така відмова відповідача є дискримінаційною та ставить у залаженість реалізацію гарантованих їй Конституцією України виборчих прав від реєстрації місця проживання, що суперечить принципам, проголошеним у Конституції України та в Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується копією паспорта серії НОМЕР_1 , виданого 09 січня 2001 року Будьонівським РВ ДМУ УМВС України в Донецькій області.
5. Згідно з довідкою № 7102000900 від 27 листопада 2014 року ОСОБА_1 є внутрішньо переміщеною особою, фактичним місцем перебування якої є АДРЕСА_2 .
6. 27 листопада 2017 року позивачка звернулась до Відділу ведення ДРВ Черкаської міської ради із заявою про видачу наказу про зміну її виборчої адреси у Державному реєстрі виборців та включення її до списку виборців на місцевих виборах за виборчою адресою: АДРЕСА_3 .
7. Розглянувши вказану заяву, відповідач листом від 28 листопада 2017 року №381/11 повідомив позивачку про відсутність правових підстав для зміни її виборчої адреси.
8. Мотивуючи відмову в задоволенні заяви позивачки, Відділ ведення ДРВ Черкаської міської ради зазначив, що виборчою адресою виборця є адреса, за якою зареєстровано його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місяця проживання в Україні», тоді як довідка про взяття на облік ВПО є документом, що підтверджує тільки місце перебування такої особи. 
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Соснівського районного суду міста Черкаси від 08 грудня 2017 року адміністративний позов задоволено частково:
9.1.  зобов`язано Відділ ведення ДРВ Черкаської міської ради унести дані до реєстру виборців про зміну виборчої адреси ОСОБА_1 згідно з відомостями про її місце перебування, зазначені у довідці про її реєстрацію як ВПО.
10. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що позивач має право на внесення даних до Державного реєстру виборців про зміну своєї виборчої адреси згідно з відомостями про її місце знаходження (місце постійного проживання), указаних у довідці про її реєстрацію як ВПО, у зв`язку із чим відмова відповідача у внесені змін до виборчої адреси позивача на підставі поданих документів не ґрунтується на Законі, що є безумовною підставою для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити ці дії в судовому порядку.
11. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 19 березня 2018 року рішення Соснівського районного суду міста Черкаси від 08 грудня 2017 року скасував та ухвалив нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовив.
12. Приймаючи протилежне рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що подані до Відділу ведення ДРВ Черкаської міської ради документи жодним чином не підтверджують факт зміни реєстрації місця проживання позивачки, у позивачки не виникли обставини для звернення до відповідача із заявою про зміну виборчої адреси.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції в частині того, що інформація про місце проживання, що міститься в довідці про взяття на облік ВПО, не може бути підставою для зміни виборчої адреси суперечить вимогам статті 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщеної особи», відповідно до якої довідка про взяття на облік ВПО засвідчує місце проживання ВПО.
15. Позивачка наполягає, що положення цього закону мають пріоритет над нормами положень Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», які застосував суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позову.
16. Також позивачка доводить, що прогалина в Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», положення якого не приведено відповідно до положень Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщеної особи» у частині переліку документів, що підтверджують зареєстроване місце проживання особи, не може бути підставою для обмеження виборчих прав, гарантованих Конституцією України.
17. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М., суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.
19. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
20. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 травня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
21. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 травня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській  О.Р., суддям Кашпур  О.В., Уханенку  С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
22. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
23. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
24. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №  460-IX.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів і старост встановлено  Законом України «Про місцеві вибори» від 14  липня 2015 року №  595-VIII (чинний на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №595-VIII).
27. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №595-VIII право голосу на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України та проживають на території Автономної Республіки Крим у межах відповідного територіального виборчого округу.
28. Право голосу на виборах депутатів районної ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідних територіальних громад на території цього району та проживають в межах відповідного територіального  виборчого округу.
29. Право голосу на виборах депутатів обласної ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України та проживають на території відповідних районів, міст обласного значення, що входять до складу цієї області в межах відповідного територіального виборчого округу.
30. Право голосу на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради, виборах сільського, селищного, міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають в межах відповідного виборчого округу.
31. Право голосу на додаткових виборах депутатів сільської, селищної ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до територіальної громади, що приєдналася до об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", та проживають у межах відповідного виборчого округу.
32. Право голосу на виборах депутатів районної у місті ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до територіальної громади відповідного міста та проживають на території відповідного району в місті в межах відповідного територіального  виборчого округу.
33. Право голосу на виборах старости мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної об`єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади та проживають на території відповідного села, селища (сіл, селищ) в межах відповідного старостинського округу.
34. Громадяни України, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, є виборцями.
35. Частиною третьою статті 3 Закону №595-VIII передбачено, що належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання.
36. Згідно з частиною четвертою статті 3 Закону №595-VIII підставою реалізації виборцем свого права голосу на місцевих виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці.
37. Відповідно до частин першої та другої статті 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців»  від 22 лютого 2007 року №698-V (далі - Закон №698-V) виборча адреса виборця визначається згідно з цією статтею та є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці.
38. Виборчою адресою виборця є адреса, за якою зареєстровано його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». 
39. Статтею 6 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11 грудня 2003 року №1382-IV (далі - Закон №1382-IV) передбачено, що громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання. <…> Реєстрація місця проживання особи здійснюється в день подання особою документів. Реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена органом реєстрації з одночасним зняттям з попереднього місця проживання. <…> Реєстрація місця проживання здійснюється тільки за однією адресою.
40. Статтею 3 Закону №  1382-IV визначено, що реєстрація - це внесення інформації до реєстру територіальної громади, документів, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування особи, із зазначенням адреси житла/місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.
41. Відповідно до статті 3 Закону №  1382-IV документи, до яких вносяться відомості про місце проживання - це паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист.
42. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20 жовтня 2014 року №1706-VII (далі - Закон № 1706-VII), внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру. <…> Адресою покинутого місця проживання внутрішньо переміщеної особи в розумінні цього Закону визнається адреса місця проживання особи на момент виникнення обставин, зазначених у частині першій цієї статті.
43. Згідно з частиною першою статті 4 Закону №1706-VII факт внутрішнього переміщення підтверджується довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, що діє безстроково, крім випадків, передбачених статтею 12 цього Закону.
44. Відповідно до частини першої  статті 5 Закону №1706-VII довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи засвідчує місце проживання внутрішньо переміщеної особи на період наявності підстав, зазначених у статті 1 цього Закону.
45. Статтею 8 Закону №1706-VII внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах і референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців».
VI. Позиція Верховного Суду
46. З аналізу наведених правових норм випливає, що право участі на місцевих виборах мають лише ті громадяни України, які постійно проживають на відповідній території, є членами територіальної громади та мають реєстрацію місця проживання на території відповідного села, селища, міста.
47. Саме місце реєстрації у паспорті громадянина України має ключове юридичне значення при вирішенні спорів щодо включення до списків виборців для голосування на чергових виборах, оскільки залежно від місця реєстрації виборця визначається його виборча адреса.
48. Віднесення національним законодавцем виборчої адреси до персональних даних, які визначають місце та умови голосування виборця, підкреслює пріоритетність та значимість зареєстрованого місця проживання цього виборця для реалізації його виборчих прав.
49. Також законодавець визначає зареєстроване місце проживання як обставину, за якою може бути підтверджено належність громадянина до певної територіальної громади, а, отже, реалізовано громадянином право голосу на місцевих виборах.
50. Як з`ясували суди попередніх інстанцій, зареєстрованим місцем проживання позивачки є:  
АДРЕСА_1. 51 . Відповідно до довідки від 27 листопада 2014 року №7102000900, виданої Департаментом соціальної політки Черкаської міської ради, позивачка перебуває на обліку осіб, переміщених з тимчасово окупованої території України, і фактичне місце перебування останньої зафіксовано за адресою: АДРЕСА_1 . Довідка пред`являється разом із паспортом громадянина України або іншим документом, що посвідчує особу.
52. За таких обставин справи та правового регулювання посилання позивачки на довідку про взяття на облік ВПО не заслуговує на увагу, оскільки вона не є правовою підставою для зміни місця голосування виборця, тобто голосування не за виборчою адресою.
53. Аналогічну правову позицію було викладено Верховним Судом у постановах від 25 липня 2018 року в справі №161/16573/16-а, від 20 лютого 2019 року №644/9874/16-а, від 20 лютого 2019 року в справі №372/815/17, від 20 березня 2019 року в справі №372/816/17, від 30 березня 2020 року в справі №711/11077/17, від 19 червня 2019 року в справі №372/817/17, від 30 жовтня 2019 року в справі №372/1467/17, від 06 травня 2020 року у справі №522/10652/17 і Суд не вбачає підстав для відступу від неї під час розгляду цієї справи.
54. Таким чином Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що законодавчою можливістю брати участь у місцевих виборах наділені ті громадяни України, які постійно проживають на відповідній території та мають зареєстроване місце проживання на території відповідного села, селища, міста.
55. Доводи позивачки щодо обмеження її виборчих прав полягають у незгоді з чинним законодавчим регулюванням організації і проведення місцевих виборів, яке, як твердить позивачка, не враховує соціального становища ВПО і тих життєвих обставин, в яких вони опинилися у зв`язку зі збройним конфліктом на території Донецької та Луганської областей. Проте змінити чинне законодавство в цій сфері у тій площині, на яку звертає увагу позивачка, можливо лише шляхом внесення змін до вказаних законів, що є компетенцією парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні.
56. Відповідач як суб`єкт владних повноважень не міг діяти всупереч установлених законами №698-V і №1382-IV правил визначення виборчої адреси, тому, в обсязі встановлених в цій справі обставин і наведеного правового регулювання спірних правовідносин, Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про правомірність відмови відповідача змінити виборчу адресу позивачки на підставі довідки ВПО.
57. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
58. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
59. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08  лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
60. Переглянувши оскаржуване судове рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
61. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
62. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
63. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
64. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року в справі №712/14821/176 залишити без змін.
65. Судові витрати не розподіляються. 
66. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко