ПОСТАНОВА
Іменем України

13 травня 2020 року 
Київ
справа №826/12446/18
адміністративне провадження №К/9901/13104/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №826/12446/18
за позовом  ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору -  Міністерства фінансів України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Національного агентства України з питань державної служби - про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року,  прийняте в складі головуючого судді Келеберди В.І. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:
-          визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття рішення у формі листа Мін`юсту від 27 лютого 2018 року за № 7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 »;
-          визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття рішення у формі Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» від 20 жовтня                    2015 року в частині яка стосується ОСОБА_1 .
2.          На обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що до неї не застосовуються заборони, передбачені Законом України «Про очищення влади», у зв`язку з чим оскаржувані рішення у формі листа та звіту є протиправними, оскільки містять протилежні висновки. 
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня                2018 року,  залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення у формі листа Міністерства юстиції України за                             №7509/3142-26-18/13.1 від 27 лютого 2018 року «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано рішення у формі Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державної фіскальною службою норм Закону України «Про очищення влади» від              20 жовтня 2015 року в частині, яка стосується ОСОБА_1 ; у решті позовних вимог відмовлено.
4.          Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що з матеріалів справи не вбачається, а відповідачем не доведено, що ОСОБА_1 у період зайняття нею посади директора Департаменту координації нормотворчої та методологічної роботи з питань оподаткування Міністерства доходів і зборів України вчинялися дії, які були б спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини (як зазначено в Законі України «Про очищення влади»). 
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. 
6.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що посада позивача є посадою керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну та/або митну політику, оскільки вважає, що Департамент координації нормотворчої та методологічної роботи з питань оподаткування Міністерства доходів і зборів України є самостійним структурним підрозділом. Зазначає, що судами не взято до уваги те, що основна ціль створеної за дорученням Кабінету Міністрів України робочої групи направлена на проведення перевірки щодо виконання ДФС України вимог Закону України "Про очищення влади", а не проведення перевірки, передбаченої вказаним Законом, на підтвердження чого було складено звіт, а не довідки про результати перевірки щодо посадових осіб ДФС України. Вказує на те, що оскаржувані звіт та лист відповідача не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, оскільки відповідно до вимог закону Міністерство юстиції України приймає рішення у формі наказів. Посилається на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду.
IV. Позиція інших учасників справи
7.          Позивач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволенні, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
8.          Національне агентство України з питань державної служби подало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу задовольнити,  судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
9.           Ухвалою від 16 травня 2019 року Верховним Судом відкрито касаційне провадження.
10.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 21 червня 2019 року №808/0/78-19.
11.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від                 28 серпня 2019 року касаційну скаргу Міністерства юстиції України прийнято до провадження.   
12.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від               12 травня 2020 року справу призначено до розгляду розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 13 травня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, в період з 01 квітня 2004 року по 12 жовтня 2015 року ОСОБА_1 працювала на наступних посадах: з 01 квітня 2004 року по 02 квітня 2007 року працювала на посаді бухгалтера-експерта в TOB «Баланс-Клуб»; з 02 квітня 2007 року по 01 березня 2013 року перебувала на посаді виконавчого директора Київського представництва TOB «Баланс-Клуб»; з 04 березня 2013 року по 18 березня 2013 року працювала на посаді головного державного податкового інспектора першого відділу управління надання податкових консультацій та інформаційно-довідкових послуг засобами електронного зв`язку Державної податкової служби України; з 19 березня 2013 року по 02 квітня 2013 року перебувала на посаді заступника директора Департаменту координації методології оподаткування Державної податкової служби України; з 02 квітня 2013 року по 09 липня 2014 року працювала на посаді директора Департаменту координації нормотворчої та методологічної роботи з питань оподаткування Міністерства доходів і зборів України; з 09 липня 2014 року по 12 жовтня 2015 року працювала на посаді директора Департаменту координації нормотворчої та методологічної роботи з питань оподаткування Державної фіскальної служби України.
14.          Відповідно до довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» від 27 серпня 2015 року, до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частиною 3 або частиною 4 статті 1 Закону України «Про очищення влади».
15.          У подальшому, на виконання пункту 3 Витягу з протоколу №100 засідання Кабінету Міністрів України від 21 вересня 2015 року спільна робоча група з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України (далі - Мінфін), Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України у період з 29 вересня 2015 року по 08 жовтня 2015 року провела перевірку виконання Державною фіскальною службою України (далі - ДФС України)  норм Закону України від 16 вересня 2014 року №1682-VII «Про очищення влади» та постанови Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2015 №563, із змінами і доповненнями від 28 березня 2015 року. 
16.          За результатами проведення вказаної перевірки 20.10.2015 було складено звіт, в якому міститься Висновок про те, що під час проведення перевірки ДФС України робочою групою перевірено матеріали особових справ та виявлено порушення щодо незастосування заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону, зокрема до ОСОБА_1 . Також у вказаному звіті містяться Пропозиції голові ДФС України, щодо невідкладного вжиття заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону та  проведення службового розслідування щодо фактів складання довідок за формою згідно з додатком 5 до Порядку проведення перевірки стосовно осіб (35 виявлених довідок) в яких зазначено, що до посадових осіб, передбачені частиною 3 статті 1 Закону заборони не застосовуються, що не відповідає вимогам Закону.
17.          Рішенням Вищої ради правосуддя від 24 травня 2018 року №1530/0/15-18 було відмовлено ОСОБА_1 у призначенні на посаду першого заступника Голови Державної судової адміністрації України на підставі того, що вона належить до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».
18.          При прийнятті зазначеного рішення Вищою радою правосуддя відносно позивачки проводилася спеціальна перевірка, передбачена Законом України «Про запобігання корупції», за результатами якої складено довідку. Відповідно до довідки про результати спеціальної перевірки, за записом у трудовій книжці встановлено, що ОСОБА_1 належить до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».
19.          У процесі складання довідки про результати спеціальної перевірки Вищою радою правосуддя були надіслані відповідні запити до Міністерства юстиції України. 
20.          Листом Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року за №7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 » було надано роз`яснення на лист Вищої ради правосуддя від 14.02.2018, в якому вказано, що ОСОБА_1  відповідає критерію очищення влади, передбаченому п. 3 ч. 2 статті 3 закону України «Про очищення влади».
21.          Уважаючи вказані лист та звіт відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернулась до суду з позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
22.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23.          Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)
У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Пункт 1 частини першої статті 19 КАС України. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Частина перша статті 122 КАС України. Позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частина друга статті 122 КАС України. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи вказаним Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина третя статті 122 КАС України).
Відповідно до частини п`ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Частина третя статті 123 КАС України. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
25.          Предметом спірних правовідносин є правомірність рішення у формі звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» від 20 жовтня 2015 року в частині яка стосується ОСОБА_1 та рішення у формі листа Мін`юсту від 27 лютого 2018 року за № 7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 ».
26.          Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, вказаний звіт було складено спільною робочою групою з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України 20.10.2015.
27.          Отже, ураховуючи приписи статті 122 КАС України щодо строків звернення до суду, позивачка звернулася до суду з цим позовом майже через 3 роки після складання оскаржуваного звіту.
28.          У позовній заяві позивач просила поновити строк звернення до суду, мотивуючи тим, що про вказане рішення у формі звіту вона дізналася лише після прийняття Вищою радою правосуддя рішення від 24 травня 2018 року №1530/0/15-18, яким їй було відмовлено у призначенні на посаду першого заступника Голови Державної судової адміністрації України на підставі того, що позивач належить до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».
29.          Враховуючи наведені обставини Суд вважає вказані позивачкою причини пропуску строку звернення до суду неповажними, з огляду на наступне. 
30.          Згідно зі сталою практикою Європейського суду з прав людини вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.
31.          У статті 129 Конституції України однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
32.          Такі приписи знайшли своє відображенні і у статті 44 КАС України, частина перша якої вказує, що учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.
33.          Як встановлено судами, звіт спільної робочої групи з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України знаходиться у відкритому доступі на офіційному веб сайті Міністерства юстиції України.
34.          Також, у рішенні Вищої ради правосуддя від 24 травня 2018 року           №1530/0/15-18 не міститься посилання на звіт спільної робочої групи.
35.          Відтак, у матеріалах справи відсутні будь-які докази інших причин (поважних), які унеможливлювали чи, незалежно від волі позивачки, перешкоджали їй своєчасно звернутись за судовим захистом.
36.          Щодо позовних вимог про визнання протиправним рішення - листа Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року за № 7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 », Суд зазначає наступне.
37.          Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.10.2004                     №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. 
38.          Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. 
39.          Суд зазначає, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
40.          Разом з тим, лист Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року за №7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 » лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Такий лист не породжує певних правових наслідків, його результати не мають обов`язкового характеру для позивачки.
41.          Таким чином, оскаржуваний лист не має обов`язкового характеру і не набуває статусу рішення у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому позовна вимога про скасування цього рішення не порушує права позивачки.
42.          За такого правового регулювання, при постановленні оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.
43.          Отже, з огляду на приписи частини першої статті 351 КАС України та частини першої статті 354 КАС України касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування з моменту прийняття рішення у формі листа Мін`юсту від 27 лютого 2018 року за №7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 » та залишенням без розгляду позовних вимог про визнання протиправним та скасування з моменту прийняття рішення у формі Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» від                    20 жовтня 2015 року в частині, яка стосується ОСОБА_1 
IХ. Судові витрати
44.          Судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 123, 341, 344, 349, 351, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.
2.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня                  2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року в справі №826/12446/18 скасувати. 
3.          Прийняти нове судове рішення.
4.           Позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування з моменту прийняття рішення у формі Звіту про результати проведення перевірки щодо виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України «Про очищення влади» від 20 жовтня 2015 року в частині, яка стосується ОСОБА_1 , залишити без розгляду. 
5.          У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування з моменту прийняття рішення у формі листа Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року за №7509/3142-26-18/13.1 «Щодо дотримання вимог Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 » відмовити.
6.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                 О. Р. Радишевська
                                                                                          С.А. Уханенко