ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
04 березня 2020 року
м. Київ
 
Справа № 280/174/19
Провадження № 14-509 цс 19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
 
судді-доповідача Пророка В. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Ситнік О. М., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови у наданні земельної ділянки в оренду
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року, постановлену суддею Янчук В. В., і постанову Житомирського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів Микитюк О. Ю., Григорусь Н. Й., Борисюка Р. М., та
ВСТАНОВИЛА:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.       У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Коростишівського районного суду Житомирської області із зазначеним позовом, посилаючись на те, що безпідставно отримав відмову від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області  (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, відповідач), звернувшись із клопотанням про передачу йому в оренду земельної ділянки терміном на 49 років (кадастровий номер 1822583300:02:000:0227), яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області (далі - спірна земельна ділянка). Підставами для відмови стало те, що у відповідача відсутній проект землеустрою і що передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.       Ухвалою Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року, у відкритті провадження відмовлено та роз`яснено позивачу, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції адміністративного суду в порядку адміністративного судочинства.
3.       Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що предметом позову в цій справі є оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції, а тому в силу вимог статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) спір має розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
4.       У травні 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Зокрема, касаційна скарга мотивована тим, що спір має приватноправовий характер, а суди попередніх інстанцій помилково визначили характер спірних правовідносин як публічно-правові.
Рух справи у суді касаційної інстанції
5.       Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 13 червня 2019 року відкрите касаційне провадження у справі.
6.       07 серпня 2019 рокуухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду з мотивів наявності в касаційній скарзі доводів, передбачених частиною шостою статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час постановлення зазначеної ухвали, згідно з якою справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
7.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 жовтня 2019 року прийняла та призначила зазначену справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
8.     Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
9.     Статтями 124, 125 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Судоустрій в Україні будується за принципамитериторіальності й спеціалізації та визначається законом.
10. Частиною третьою статті 3 ЦПК України встановлено, що провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
11.   Відповідно до вимог частини другої статті 389 ЦПК України підставами для касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
12. Частиною першою статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
13. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
14. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
15. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
16.   У розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
17.   За правилами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
18.   Визначальною ознакою справи, яка має розглядатись у порядку адміністративної юрисдикції, є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
19.   З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
20.   Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
21.   За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
22.   Відповідно до пункту 1 частини першої статті 123 ЗК України у випадку надання земельної ділянки зі зміною її цільового призначення рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
23.   Особа, зацікавлена в одержанні в користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Ці органи відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
24.   Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186? ЗК України.
25.   За приписами частини шостої статті 123 ЗК України орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
26.   Рішенням про надання земельної ділянки в користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов їх вилучення (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі в користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
27.   Підставою відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
28.   Відповідно до положень частини п`ятнадцятої статті 123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
29.   Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
30.   Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання в користування земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
31.   Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно?розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
32.   Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що:
- положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
33.   При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
34.   Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.  
35.   Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
36.   Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
37.   У цій справі ОСОБА_1  звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в користування. Його право не було реалізоване внаслідок відмови ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в задоволенні відповідного клопотання, оскільки позивачем не було надано проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.
38.   Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відмова особі в наданні земельної ділянки в користування через неподання нею необхідних документів, зокрема проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
39.    ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки в оренду, а не за захистом наявного в нього майнового права на цю земельну ділянку.
40.   Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлене. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовані норми права та правильно визначено, що цей судовий спір не має ознак приватноправового і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
41.   Верховний Суд вже викладав висновок щодо суб`єктної юрисдикції у спорах за подібних правовідносин, у яких одним із учасників є суб`єкт владних повноважень. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18) та від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18), та ним також обґрунтовано керувався суд апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи.
42.   У вказаних постановах Велика Палата Верховного Суду зазначила, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).
43. Суд апеляційної інстанції правильно застосував практику Верховного Суду, зокрема висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц та від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17.
44. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про необхідність розгляду цієї справи у порядку адміністративного судочинства.
45. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
46. Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
47. Враховуючи вищевикладене та те, що доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують, на їх законність та обґрунтованість не впливають, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
48. Оскільки касаційна скарга залишається без задоволення, то відповідно до статті 141 ЦПК України розподіл судових витрат не проводиться.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 415, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргуОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року і постанову Житомирського апеляційного суду від 15 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач  	 	 	В. В. Пророк  	
Судді: 	Н. О. Антонюк  	 	О. С. Золотніков	
 	Т. О. Анцупова	 	О. Р. Кібенко  	
 	С. В. Бакуліна	 	В. С. Князєв  	
 	В. В. Британчук	 	Л. М. Лобойко  	
 	Ю. Л. Власов	 	Н. П. Лященко  	
 	М. І. Гриців	 	О. М. Ситнік  	
 	Д. А. Гудима	 	О. С. Ткачук