ПОСТАНОВА
Іменем України

26 березня 2020 року 
Київ
справа №340/2179/19
адміністративне провадження №К/9901/3508/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О., 
суддів - Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №340/2179/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко`логія" до виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя - Хилько Л.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Іванова С.М., суддів: Пансенко О.М., Чередниченка В.Є.)
установив
І. Суть спору:
1. У вересні 2019 року ТОВ "Еко`логія" (далі- позивач) звернулось до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі- відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м. Олександрії». 
2. 09 вересня 2019 року ТОВ "Еко`логія"  було подано заяву про забезпечення даного позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м. Олександрії» та заборонити проведення конкурсу із визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії до набрання законної сили рішенням суду у дані справі.
3. Зазначене клопотання вмотивовано тим, що позивач наразі має законне право на обслуговування сміттєзвалища на підставі договору про передачу прав на обслуговування звалища ТПВ, укладеного між ПП "Екологія", ТОВ "Еко`логія" та Управлінням житло-комунального господарства, архітектури та містобудування Олександрійської міської ради Кіровоградської області 18 червня 2015 р., що свідчить про очевидність ознак протиправності оскаржуваного рішення та порушення законних прав позивача, а тому невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених прав ТОВ "Еко`логія".
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року клопотання про забезпечення позову задоволено повністю. Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24 липня 2019 року №481, в частині проведення конкурсу із визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії, - до набрання законної сили рішенням суду у справі № 340/2179/19. 
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 року в адміністративній справі № 340/2179/19- змінено, викладено абзац 2 резолютивної частини в наступній редакції: «Вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24 липня 2019 року № 481, в частині проведення конкурсу із визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії, - до набрання законної сили рішенням суду у справі № 340/2179/19».
5.1. У іншій частині ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.09.2019 року - залишено без змін.
6. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій умотивовані тим, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції 
7. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, виконавчий комітет Олександрійської міської ради Кіровоградської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні клопотання про забезпечення позову - відмовити.
8. Касаційна скарга аргументована тим, що судами не було повно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки судів не відповідають обставинам справи. На його думку, позивачем не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на те, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю. 
8.1. Зауважено, що запропонований позивачем спосіб заходів забезпечення позову фактично вирішує спір по суті. Також відповідач зазначає, що із наведених позивачем у заяві обставин не вбачається очевидної протиправності оскаржуваного рішення, що є одним із критеріїв забезпечення позову в силу положень статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, а правомірність його прийняття підлягає дослідженню під час судового розгляду справи по суті заявлених позовних вимог.
8.2. Крім того, відповідач зазначає, що відповідно до КАС України не допускається вжиття заходів забезпечення позову, які полягають в (або мають наслідком) припиненні, відкладенні, зупиненні чи іншому втручанні у проведення конкурсу, аукціону, торгів, тендера чи інших публічних конкурсних процедур, що проводяться від імені держави (державного органу), територіальної громади (органу місцевого самоврядування) або за участю призначеного державним органом суб`єкта у складі комісії, що проводить конкурс, аукціон, торги, тендер чи іншу публічну конкурсну процедуру.
9. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просили  залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. На підставі договору, укладеного між Приватним підприємством «Екологія», Товариством з обмеженою відповідальністю «Еко`логія» та управлінням житлово-комунального господарства, архітектури та містобудування Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 18.06.2015 року та, як наслідок, на очевидність ознак протиправності спірного рішення, а також, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених прав.

11. З договору про передачу прав на обслуговування звалища ТПВ від 18.06.2015 року вбачається, що останній укладений між Приватним підприємством «Екологія» (Правоволоділець), Товариством з обмеженою відповідальністю «Еко`логія» (Правонабувач) та управлінням житлово-комунального господарства, архітектури та містобудування Олександрійської міської ради (Замовник).
12. Відповідно до підпункту 1.1 вказаного Договору, правоволоділець з дозволу та за згодою Замовника безоплатно передає Правонабувачеві належні йому на підставі договору від 12.05.2008 року, укладеного з комітетом містобудування, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин та раціонального природокористування Олександрійської міської ради право на утримання та обслуговування звалища твердих побутових відходів м. Олександрії (територія Лікарівської сільської ради Олександрійського району), а саме - виконання функцій з утримання та обслуговування звалища твердих побутових відходів м. Олександрії, що знаходяться на території Лікарівської сільської ради (12 км. Північно-східної сторони від міста, вздовж автодороги Олександрія - Кременчук).
13. Згідно з пунктом 7.1 Договору, останній набирає чинності з моменту його підписання усіма сторонами та укладається на строк та з виконанням інших умов, встановлених договором від 12.05.2008 року, укладеним Правоволодільцем з комітетом містобудування, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин та раціонального природокористування Олександрійської міської ради.
14. Позивач є правонабувачем прав на утримання та обслуговування звалища твердих побутових відходів м.Олександрії, набутого Приватним підприємством «Екологія» на підставі договору від 12.05.2008 року. Право позивача на утримання та обслуговування звалища твердих побутових відходів м.Олександрії визначено на строк дії договору від 12.05.2008 року, укладеного Приватним підприємством «Екологія» з комітетом містобудування, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин та раціонального природокористування Олександрійської міської ради. 
15. Листом Олександрійської міської ради від 22.07.2019 року № 07-795 позивача було повідомлено про дострокове розірвання договору про передачу прав на обслуговування звалища ТПВ від 18.06.2015 року.
16. Рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м. Олександрії» вирішено :
- 1. Затверджено склад комісії з проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії, згідно з додатком № 1.
- 2. Затверджено положення про порядок проведення конкурсу з визначенням виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії, згідно з додатком № 2 
- 3. Конкурсній комісії запропоновано провести конкурс з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії. 
- 4. Рішення конкурсної комісії про результати проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії подати на розгляд  виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області.
- 5. Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника міського голови  з питань діяльності виконавчих органів ради Некрасова А.В.
17. Не погоджуючись із рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом, а також із заявою про забезпечення позову.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції).
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Приписами частини 1, 2 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
21. Згідно частини 1 статті 151 КАС України визначено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
22. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції (частина 3 статті 150).
VI. Позиція Верховного Суду
23. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
24. Предметом розгляду у суді касаційної інстанції наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м. Олександрії»  .
25. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначає, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
26. Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
27. Ураховуючи наведене, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
28. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150 -153 Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
29. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
30. Верховний Суд наголошує, що зазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
31. Водночас, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
32. У зв`язку з цим суд у кожному випадку повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співрозмірним з позовними вимогами та чи відповідає від меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
33. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
34. Підстави забезпечення позову передбачені частиною другою статті 150 КАС України, а саме: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
35. Тому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
36. Верховний Суд зазначає, що наведені позивачем у заяві про забезпечення позову обставини під час її розгляду судом першої інстанції не були підтверджені жодним належним та допустимим доказом.
37. Більше того, позивач не навів жодних мотивів того, що невжиття заходів забезпечення позову в подальшому може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
38. Як слідує з матеріалів справи а саме з позовної заяви та заяви про забезпечення позову позивачем зазначено основними доводами та мотивами є незгода позивача з рішенням відповідача від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м.Олександрії», яким затверджено положення про порядок проведення конкурсу з визначенням виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії, згідно з додатком № 2. Конкурсній комісії провести конкурс з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії. Рішення конкурсної комісії про результати проведення конкурсу з визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії подати на розгляд  виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області.
39. Отже зі змісту рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області від 24.07.2019 року № 481 «Про проведення конкурсу зв визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів на території сміттєзвалища м. Олександрії» убачається, що вказаним рішенням прийнято лише механізм проведення та визначення результатів проведення конкурсу визначення виконавця послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на території сміттєзвалища м. Олександрії.
40. Суд першої та апеляційної інстанції обґрунтовуючи свої рішення зазначали, що не вжиття заходів забезпечення позову за результатом проведення конкурсу, призначеного спірним рішенням відповідача, з відповідним переможцем конкурсу буде укладений новий договір на надання послуг із захоронення побутових відходів (твердих, великогабаритних, ремонтних) на сміттєзвалищі м. Олександрії, що матиме наслідком позбавлення позивача можливості надавати вказані послуги, які є частиною його господарської діяльності та, як наслідок, породження тривалого процесу відновлення зазначеного права у разі задоволення позовних вимог. 
41. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявником докази наявності ознак протиправності оскаржуваного рішення є передчасними, та не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки вони підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.
42. Подібна правова позиція була висловлена Верховним Судом у Постанові від 21 листопада 2018 року (справа №826/8556/17).
43. Також, суд першої та апеляційної інстанції обґрунтовуючи ухвалу про забезпечення дійшли висновку про очевидність протиправності оскаржуваного рішення.
44. Проте, у цьому випадку наявність ознак протиправності оскаржуваного нормативно- правового акту може бути виявлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично вирішує справу по суті предмету позову.
45. До подібних висновків дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в постанові від 10.04.2019 по справі № 826/16509/18.
46. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.03.2018 у справі № 800/521/17 дійшла до подібного висновку, зазначаючи, що забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично було б ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
47. Крім того, колегія суддів звертає увагу позивача на те, що, у матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси позивача.
48. Вищезазначене в сукупності дає підстави для висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до помилкового висновку щодо задоволення заяви про забезпечення позову, оскільки викладені позивачем у заяві позову доводи не надають суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України.
49. Стосовно посилань відповідача, що не допускається вжиття заходів забезпечення позову, які полягають в (або мають наслідком) припиненні, відкладенні, зупиненні чи іншому втручанні у проведення конкурсу, аукціону, торгів, тендера чи інших публічних конкурсних процедур, що проводяться від імені держави (державного органу), територіальної громади (органу місцевого самоврядування) або за участю призначеного державним органом суб`єкта у складі комісії, що проводить конкурс, аукціон, торги, тендер чи іншу публічну конкурсну процедуру, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки зазначені положення КАС України вступили в законну силу 08 лютого 2020 року.
50. Тобто, на час виникнення спірних правовідносин (09 вересня 2019 року) застосувати вказані положення КАС України є неможливим.
51. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
52. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
VII. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
54. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року у справі №340/2179/19 задовольнити.
2. Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року у справі № 340/2179/19 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко`логія" про вжиття заходів забезпечення позову в цій справі відмовити.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                      О.О. Шишов
Судді                                                                                                   І.В. Дашутін
                                                                                                            М.М. Яковенко