ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

2 червня 2020 року

м. Харків

Справа № 632/400/20
Провадження № 22-ц/818/3036/20

Харківський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого Кругової С.С.,
суддів  Бурлаки І.В., Маміної О.В.

Учасники справи:

Позивач: перший заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області, що діє в інтересах держави в особі Первомайської міської ради Харківської області,
Відповідач:  ОСОБА_1 ,

розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення (без виклику) учасників справи цивільну справу за позовом першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області, що діє в інтересах держави в особі Первомайської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення грошових коштів за фактичне використання земельної ділянки,

за апеляційною скаргою керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області - В. Говорухи на ухвалу Первомайського міськрайонного суду Харківської області від 17 березня 2020 року, постановлену суддею Библів С.В., -

в с т а н о в и в :

У березні 2020 року перший заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до Первомайського міськрайонного суду Харківської області із позовною заявою в інтересах держави в особі Первомайської міської ради Харківської області, в якому просив стягнути з ОСОБА_1 на користь Первомайської міської ради Харківської області розмір недоотриманої орендної плати за фактичне використання земельної ділянки в сумі 135 684,18 грн.

Позов мотивований тим, що ОСОБА_1 безпідставно зберіг у себе майно (кошти) у вигляді орендної плати за користування земельною ділянкою, що належить Первомайській міській раді Харківської області. Первомайська міська рада Харківської області, до компетенції якої відноситься повноваження по вжиттю заходів до примусового стягнення боргу не вживає відповідних заходів та не здійснює захист порушених законних економічних (матеріальних) інтересів місцевого самоврядування, територіальної громади міста та як наслідок й інтересів держави в цілому. Вказаним прокурор обґрунтовує представництво інтересів держави прокуратурою у суді.

Ухвалою Первомайського міськрайонного суду Харківської області від 17 березня 2020 року позовну заяву першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області, що діє в інтересах держави в особі Первомайської міської ради Харківської області до ОСОБА_1 про стягнення грошових коштів за фактичне використання земельної ділянки - повернуто прокурору.

Ухвала суду мотивована тим, що Первомайська міська рада має намір захищати свої порушені права, проте просить за неї це зробити прокурора, не обґрунтовуючи таке своє прохання, тим самим намагається штучно залучити до участі у справі на своїй стороні прокурора, що в свою чергу може призвести до порушення принципу рівності учасників судового процесу та принципу змагальності сторін. Неспроможність сплати судового збору органом державної влади не є підставою для здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави, Прокурором не обґрунтовано наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Первомайської міської ради Харківської області.
Крім того, Первомайська міська рада Харківської області існує як юридична особа, не ліквідована, а тому здатна самостійно представляти свої інтереси в суді.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції, керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області - В. Говоруха звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована тим, що прокурор, обгрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, в позовній заяві зазначив, що впродовж тривалого часу органом місцевого самоврядування з часу встановлення факту порушень вимог законодавства, при використанні ОСОБА_1 землі, у судовому порядку заходи щодо відновлення порушених прав по стягненню з відповідача безпідставно збережених коштів за користування земельною ділянкою не вживались, чим порушуються інтереси держави внаслідок ненадходження таких коштів до міського бюджету. Первомайська міська рада з 05.12.2018 (дата повідомлення ОСОБА_1 про виявлені порушення) самостійно до суду за захистом прав не звернулася, також після отримання листів прокуратури від 12.12.2019 про надання відповідної інформації про наявні порушення та вжиті для їх усунення заходи, також до суду не звернулась, що свідчить про неналежність виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень. Вважає, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду без змін, посилаючись на те, що прокурор не обгрунтував своє право звернення до суду.

Прокурор надіслав відповідь на відзив і просив задовольнити апеляційну скаргу та скасувати ухвалу суду, оскільки вважає, що суб"єкт владних повноважень, який повинен захищати інтереси держави бездіє, а щоб вони не залишились незахищеними саме прокурору надано право звернення до суду.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи апеляційної скарги та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Установлено, що звертаючись до суду з позовом прокурор, обґрунтовуючи, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, зазначав, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Первомайська міська рада Харківської області, а підставою для представництва інтересів держави в особі Первомайської міської ради Харківської області є те, що впродовж тривалого часу органом місцевого самоврядування з часу встановлення факту порушень вимог законодавства, при використанні ОСОБА_1 землі, у судовому порядку заходи щодо відновлення порушених прав по стягненню з відповідача безпідставно збережених коштів за користування земельною ділянкою не вживались, чим порушуються інтереси держави внаслідок ненадходження таких коштів до міського бюджету. Крім того, міською радою заходи правового реагування шляхом звернення до суду з позовною заявою не вживалися у зв`язку із недостатністю бюджетних коштів. 

Прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» безоплатним використанням відповідачем земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право користування земельною ділянки відповідно до закону, чим спричинено неодержання місцевим бюджетом доходу, який відповідач безпідставно у себе зберіг. 

З матеріалів справи вбачається, що листом №01-35/353 від 23.01.2020 Первомайська міська рада повідомила місцеву прокуратуру про порушення, проведені заходи щодо визначення збитків та повідомила, що не заперечує представництва в суді прокуратурою її інтересів стосовно вказаного питання, додавши розрахунок недоотриманої плати з 06.03.2018 по 31.12.2019.

Крім цього, 03.02.2020 місцевою прокуратурою отримано лист Первомайської міської ради Харківської області №01-35/672 про те, що міська рада у зв`язку із недостатністю бюджетних коштів, що передбачені на звернення до суду,з позовною заявою про стягнення з ОСОБА_1 коштів, не зверталась і не заперечує проти представництва місцевою прокуратурою в суді стосовно вказаного питання.

Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України,створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України. Так, згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Враховуючи викладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», визначив, що державні інтереси закріплюються, як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява № 61517/00, пункт 27).

Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

Враховуючи викладене, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини 3, 4 статті 53 Господарського процесуального кодексу України, частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належнимсуб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Разом з тим, з наведених вище положень законодавства вбачається, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 4 квітня 2019 року у справі № 924/349/18.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву прокурора, виходив із відсутності у поданому позові обґрунтувань існування передбачених законом підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Первомайської міської ради, яка здатна самостійно представляти свої інтереси в суді, а саме лише посилання на те, що визначений прокурором позивач неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом цієї позовної заяви та її вирішення у такому спорі по суті.

В обґрунтування підстав для звернення до суду в інтересах міської ради прокурор посилався на те, що ОСОБА_1 користується спірною земельною ділянкою без укладення договору оренди землі, у зв`язку з чим значні грошові кошти від сплати орендної плати не отримує бюджет міської ради, що порушує інтереси територіальної громади в частині можливості ефективного використання права комунальної власності та неотримання доходу, який може бути використаний для задоволення потреб територіальної громади.

Також прокурор вказував, що до суду про стягнення з відповідача коштів за фактичне користування земельною ділянкою позивач не звертався, що свідчить про нездійснення міською радою захисту порушених інтересів територіальної громади.

Таким чином, підставами для звернення прокурора із вказаним позовом в інтересах держави стало порушення інтересів держави в особі територіальної громади у сфері використання земель, бездіяльність Первомайської міської ради, як органу, уповноваженого на виконання відповідних функцій у даних правовідносинах щодо вжиття заходів до стягнення з відповідача безпідставно збережених коштів у вигляді несплаченої орендної плати за користування земельною ділянкою.

Звертаючись до суду з позовом у даній справі, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 56 ЦПК України належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави в особі територіальної громади та зазначив орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Посилання суду першої інстанції на те, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, колегія суддів визнає такими, що суперечать обставинам справи, оскільки Первомайський міський голова у своєму листі до прокуратури просив вирішити питання про вжиття Первомайською місцевою прокуратурою заходів представницького характеру відповідно до положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо стягнення безпідставно збережених коштів на користь Первомайської міської ради.

Урахувавши нездійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не звернення до суду із відповідним позовом, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор мав право звернутися до суду з даним позовом, а висновок суду першої інстанції щодо повернення позовної заяви прокурору у зв`язку з відсутністю підстав для представництва є передчасним.

Крім того, такий висновок суду першої інстанції суперечить правовим позиціям щодо того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, і прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Така правова позиція висвітлена Верховним Судом у постановах                             від 13 березня 2018 року у справі № 911/620/17, від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2989/18, від 10 січня 2019 року у справі № 904/3953/17.

Висновок суду першої інстанції про те, що прокурор не навів обгрунтованих підстав для звернення до суду спростовуються матеріалами справи.

Сам факт неподання Первомайською міською радою позову, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці ЄСПЛ.

Саме такого правового висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/19. 

Оскільки допущене судом порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання і постановлення ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, ухвала підлягає скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції, для продовження розгляду.

Згідно з п.6 ч. 1 ст. 374 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Якщо судом апеляційної інстанції скасовано ухвалу суду першої інстанції, яка перешкоджає розгляду справи, з передачею справи на розгляд до суду першої інстанції, то розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом відповідної апеляційної скарги, здійснюється судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи згідно із загальними правилами ЦПК України.

Отже, оскільки наразі вирішується процесуальне питання, а не розглядається справа по суті, питання щодо стягнення судових витрат не вирішується.

Керуючись п. 6 ч.1 ст.374, ст.ст. 379, 381-384, 388-391, 423 ЦПК України, суд -

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області - В. Говорухи   - задовольнити.

Ухвалу Первомайського міськрайонного суду Харківської області від 17 березня 2020 року - скасувати. Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття. Касаційна скарга може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови безпосередньо до Верховного Суду в порядку ст.389 ЦПК України.

Головуючий                                                                 С.С. Кругова

Судді                                                                         І.В. Бурлака

                                                                       О.В.Маміна