П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

18 березня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/6528/19	
Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (суддя Завальнюк І.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 05 грудня 2019 року) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання протиправними дій зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
05 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (далі - Департамент), в якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо надання листом від 28.10.2019 №01-17/301-ЗПІ відмови позивачці в задоволенні запиту на інформацію від 22.10.2019 №01-17/301-ЗПІ та зобов`язати відповідача надати відповідь на вказаний запит згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 був задоволений частково. Визнано протиправними дії Департаменту комунальної власності Одеської міської ради щодо надання листом від 28.10.2019 №01-17/301-ЗПІ ОСОБА_1 відмови в задоволенні запиту на інформацію від 22.10.2019 №01-17/301-ЗПІ. Зобов`язано Департамент комунальної власності Одеської міської ради повторно розглянути запит ОСОБА_1 до публічної інформації від 22.10.2019 вх. №01-17/301-ЗПІ та надати відповідь з урахуванням висновків суду. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням Департамент комунальної власності Одеської міської ради подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
Апелянт/позивач зазначає, що поза увагою суду залишилося те, що листом від 28.10.2019 року за вих. №01-17/301-ЗПІ Департамент, пославшись на ст. 1, ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», повідомив заявниці, що запитувану інформацію не сформовано у вигляді готового продукту інформації, у зв`язку із чим її надання не вбачається можливим. Крім того, апелянт зазначає, що відповідно до Положення про департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради №2752-VI від 19.02.2013 р. Департамент є виконавчим органом Одеської міської ради. Департамент наділяється міською радою повноваженнями щодо управління комунальною власністю територіальної громади міста та щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства. Як вбачається із функцій та завдань, закріплених у Положенні, Департамент не наділений повноваженнями із обліку та ведення реєстру земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини міста Одеси.
Разом з тим, апелянт стверджує, що Департамент не наділений повноваженнями щодо обліку та ведення реєстру пам`яток культурної спадщини м. Одеса. Апелянт наголосив на тому, що не був та не є розпорядником запитуваної ОСОБА_1 інформації, не створює, не веде та не зберігає на будь-яких носіях перелік земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини міста Одеса, а тому із законних та обґрунтованих підстав надав відмову у задоволенні запиту 22.10.2019 року вх. №01-17/301-ЗП.
Позивачка надіслала до апеляційного суду відзив, у якому зазначила про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Справа розглянута апеляційним судом в порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 22.10.2019 року звернулася до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради із запитом на інформацію, в якому просила надати перелік земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятники культурної спадщини міста Одеси.
У відповідь Департамент комунальної власності Одеської міської ради направив позивачці листа від 28.10.2019 року за вих. № 01-17/301-ЗПІ, згідно якого, пославшись на ст. 1, ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», повідомив заявниці, що запитувану інформацію не сформовано у вигляді готового продукту інформації, у зв`язку із чим її надання не вбачається можливим.
Не погоджуючись із наданою відмовою у задоволенні запиту на інформацію позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи частково адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що відповідь Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28.10.2019 року за вих. № 01-17/301-ЗПІ є неправомірною, оскільки наведені необґрунтовані підстави такої відмови.
Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Статтею 3 Закону №2939-VI визначено гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації.
Доступ до інформації згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Запит на інформацію відповідно до частини першої статті 19 Закону №2939-VI - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
За приписами пункту 1 частини третьої статті 10 Закону №2939-VI розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно до частин першої - третьої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
Відповідно до ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Відповідно до ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
При цьому обов`язковою умовою, у разі відмови в задоволенні запиту є наведення обґрунтованих підстав такої відмови. У разі неправомірної відмови суд може визнати такі дії протиправними та зобов`язати її надати.
Саме такої правової позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду у низці судових рішень (наприклад, рішення від 25 червня 2019 року по справі №9901/924/18, провадження № 11-309заі19).
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що зі змісту оскаржуваної відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ, остання не ґрунтується на вищенаведених приписах спеціального нормативно-правового акту - Закону України «Про доступ до публічної інформації», так як не відповідає формі відмови в задоволенні такого запиту, не містить мотивовану підставу відмови та порядок її оскарження (а.с. 7).
Доводи апелянта про те, що судом першої інстанції не враховано те, що Департамент комунальної власності Одеської міської ради не є розпорядником запитуваної інформації, є необґрунтованими, оскільки повноваження Департаменту комунальної власності Одеської міської ради у галузі земельних відносин визначені статтею 12 Земельного кодексу України, статтями 29, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про землеустрій», Положенням про департамент комунальної власності Одеської міської ради (далі - Положення), затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.02.2013 року №2752-VІ.
Відповідно до цих повноважень Департамент зобов`язаний володіти інформацією, яку запитує позивач, та є у його володінні, так як жодна передача земель комунальної власності Одеською міською радою у приватну власність не здійснюється без відповідних дій Департаменту.
При цьому колегія суддів зазначає, що відповідно до абзацу 2 пункту 7.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29.09.2016 року №10 складовою комунального майна є земля (частина 1 статті 142 Конституції України, частина 1 статті 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Відповідно, не може бути обмежено доступ до інформації про земельні ділянки, надані приватним особам у власність чи користування, а так само прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали такі ділянки.
Відповідно до підпункту 12.3 пункту 12 цієї постанови, якщо інформація відсутня, але розпорядник зобов`язаний нею володіти, то згідно із принципом законності він повинен усунути порушення закону та вжити заходів щодо набуття (створення) запитаної інформації, продовживши у разі необхідності строк розгляду запиту на інформацію.
Отже, на підставі викладеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що Департамент комунальної власності Одеської міської ради повинен був повідомити про це заявника і діяти відповідно до положень Закону №2939-VI, а саме зобов`язаний був направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача згідно з ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Втім, зі змісту відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28.10.2019 №01-17/301-ЗПІ вбачається, що останній не заперечував того, що є розпорядником запитуваної інформації, у зв`язку із чим відповідні доводи відповідача, зазначені у апеляційній скарзі, на увагу не заслуговують відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України.
Так, за вказаною нормою, суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
В даному випадку оскаржувана відповідь відповідача зводиться лише до того, що запитувана у Департамента інформація не сформована у вигляді готового продукту інформації, і саме з цієї причини її надання є неможливим.
Однак зазначені посилання Департаменту також не узгоджуються з приписами Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки за приписами ст. 1 вказаного Закону дефініція публічної інформації зводиться до узагальнення щодо інформації, яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень.
Суттєвими ознаками публічної інформації є готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
Статтею 13 Конституції України передбачено, що, зокрема, земля, її надра, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
Згідно з частиною другою статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Статтею 33 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон N 280/97-ВР; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів.
Частиною п`ятою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
Надання Департаментом відповіді на запит позивача на інформацію підтверджує статус відповідача, як розпорядника публічної інформації. В разі невизнання запитуваної інформації як публічної, Департамент мав можливість, враховуючи положення статті 22 Закону №2939-VI, відмовити у наданні такої інформації. А в разі не володіння інформацією, але відаючи до повноважень якого саме органу належить надання такої публічної інформації, відповідач повинен був направити запит належному розпоряднику. Проте, дані повноваження відповідачем не були реалізовані.
Аналогічного висновку дійшов ВС/КАС у постанові 06 вересня 2019 року по справі №522/15736/17, адміністративне провадження №К/9901/18188/18, за подібних спірних правовідносин.
Зважаючи на контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, колегія суддів вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.
Судовою практикою Європейського суду з прав людини підтверджується гарантованість доступу особи до публічної інформації. Так, у рішенні у справі «Співдружніть матерів Південної Чехії проти Чеської Реcпубліки» (Sdruћenн Jihoиeskй Matky c. la Rйpublique tchиque), заява № 19101/03 від 10 липня 2006 року) організація-заявник звернулась із запитом про ознайомлення з адміністративними документами, які були в розпорядженні органів влади і доступ до яких можна було отримати за умов, передбачених національним законодавством. За цих обставин Європейський суд визнав, що відмова у відповіді на зазначений запит є втручанням у право заявника на отримання інформації, яке гарантується статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Судом першої інстанції вірно зазначено, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».
При цьому право доступу до інформації є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується, серед іншого, на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави.
Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини.
Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що доводи, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, суд першої інстанції правильно з`ясував усі обставини справи, оскаржуване рішення прийняте судом відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.
За таких обставин, беручи до уваги необхідність ефективного захисту прав та інтересів позивача, що ґрунтується на чинному законодавстві України, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову ОСОБА_1 та здійснив такий захист шляхом зобов`язання Департаменту комунальної власності Одеської міської ради повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.10.2019 (вх. №01-17/301-ЗПІ від 22.10.2019), оскільки  
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга Департаменту комунальної власності Одеської міської ради задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу  Департаменту комунальної власності Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя                                                            В.О.Скрипченко

Суддя                                                                                І.П.Косцова

Суддя                                                                                Ю.В.Осіпов