Постанова
Іменем України
 
12 березня 2020 року
м. Київ
справа № 236/2706/16-ц
провадження № 61-34671св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф., 
Шиповича В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідачі: держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Апеляційного суду Донецької області, у складі колегії суддів: Санікової О. С., Будулуци М. С., Канурної О. Д., від 12 жовтня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог позовом
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування матеріальної шкоди, завданої майну терористичним актом.
Позовна заява мотивована тим, що вона є власником житлового будинку АДРЕСА_1 , площею 66, 4 кв. м, який під час проведення антитерористичної операції було знищено 04 червня 2014 року, внаслідок потрапляння в нього снаряду. 
За даним фактом на підставі її заяви Лиманським відділенням поліції Словянського відділу поліції Головного управляння Національної поліції Донецької області 10 червня 2014 року було розпочато досудове розслідування і відповідне кримінальне провадження було зареєстровано в Єдиному реєстрі досудових розслідувань за №12014050420000527.
10 червня 2014 року слідчим Лиманського відділення Словянського відділу поліції ГУП Донецької області було розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №12014050420000315 за її заявою з попередньою кваліфікацією кримінального правопорушення за 
частиною другою статті 194 Кримінального кодексу України (далі - 
КК України).
Згідно акту обстеження нерухомого майна № 2 від 29 липня 2014 року, складеного комісією, членами якої були представники Лиманської міської ради, житлово-комунального господарства м. Лиман, комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації», житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами, розташований за адресою: АДРЕСА_1 , був зруйнований повністю - на 100%.
Посилаючись на зазначені обставини та положення статей 1, 3, 11, 19, 30 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статей 10, 21, 86 Кодексу цивільного захисту, статті 43 Бюджетного кодексу України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтю 8 Конституції України, наказу Міністерства регіонів, регіонального розвитку і будівництва України, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, позивач просила суд відшкодувати завдану їй майнову шкоду за рахунок коштів державного бюджету у сумі 672 167, 20 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
Рішенням Краснолиманського міського суду Донецької області, у складі судді Бікезіної О. В., від 25 травня 2017 року, з урахуванням додаткового рішення цього ж суду від 06 липня 2017 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково, відшкодовано ОСОБА_1 за рахунок коштів Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом за пошкоджений житловий будинок в сумі 672 167, 20 грн. В іншій частині в задоволені позовних вимог відмовлено. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що належний позивачу будинок, що був розташований в районі проведення антитерористичної операції, був пошкоджений в період та внаслідок її проведення, та є не придатним для подальшої експлуатації.
В силу статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» обов`язок відшкодувати завдану позивачу шкоду покладається на державу незалежно від її вини та до держави, яка відшкодувала шкоду фізичній особі, переходить право вимоги до винної особи. 
Визначаючи розмір відшкодування, який підлягає стягненню, суд застосував положення статті 86 Кодексу цивільного захисту України та виходив з показників опосередкованої вартості спорудження житла по Донецькій області вартість.
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції 
Рішенням Апеляційного суду Донецької області від 12 жовтня 2017 року апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної казначейської служби України задоволено частково.
Рішення Краснолиманського міського суду Донецької області від 25 травня 
2017 року скасовано. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Ухвалюючи рішення від 12 жовтня 2017 року, колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції щодо наявності у позивача права на відшкодування завданої їй шкоди за рахунок держави незалежно від її вини, відповідно до статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», та того, що Кабінет Міністрів України та Державна казначейська служби України є належними відповідачами у цій справі.
Однак, оскільки ОСОБА_1 не зверталася до уповноваженого органу місцевого самоврядування щодо добровільної передачі зруйнованого житла, а суд не обговорив питання про залучення до участі у справі осіб, до яких у подальшому держава у разі доведення позову може пред`явити регресні вимоги про відшкодування шкоди, висновок місцевого суду є передчасним. 
Короткий зміст вимоги касаційної скарги 
У касаційній скарзі, поданій у листопаді 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 09 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження в указаній справі та витребувано матеріали цивільної справи 
№ 236/2706/16-ц з місцевого суду.
Статтею 388 ЦПК України в редакції Закону України від 03 жовтня 
2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», який набув чинності 15 грудня 2017 року, визначено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
У червні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
06 червня 2019 року на підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Верховного Суду справу № 236/2706/16-ц передано судді-доповідачеві.
Ухвалою Верховного Суду від 26 листопада 2019 року справу призначено до розгляду у складі колегії із п`яти суддів в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Аргументи учасників справи
Доводи осіб, які подали касаційні скарги
Касаційна скарга мотивована тим, що при ухвалені апеляційним судом оскаржуваного судового рішення було порушено норми статей 41, 55 Конституції України, статей 309, 319, 321 ЦК України, статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статей 3, 10, 212, 213 ЦПК України 
2004 року.
Вважала, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що до моменту ухвалення судом рішення в справі за позовом про відшкодування шкоди, завданої антитерористичним актом позивач повинен надати згоду на добровільну передачу пошкодженого чи знищеного житлового будинку органам місцевого самоврядування.
Також вважала хибним посилання колегії суддів на не звернення її до органів місцевого самоврядування з пропозицією про добровільну передачу зруйнованого будинку та земельної ділянки, на якій він розміщений, та з проханням про надання їй іншого житла замість зруйнованого, оскільки з такими заявами ще до ухвалення судом першої інстанції рішення вона зверталася до Лиманської міської ради, однак ці заяви не були належним чином розглянуті.
Учасниками справи відзив (заперечення) на касаційну скаргу не подано
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судами встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 30 серпня 2012 року, засвідченого державним нотаріусом Краснолиманської державної нотаріальної контори (реєстровий № 2735) ОСОБА_1 на праві приватної власності належить житловий будинок АДРЕСА_1 , загальною площею 66, 4 кв.м.
За зазначеною адресою зареєстровані: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
ОСОБА_3 .
Згідно довідки № 21 державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій України у Донецькій області 03 червня 2014 року на території приватного домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 , сталася пожежа. Внаслідок пожежі знищено житловий будинок повністю. Причина пожежі - влучання снаряду.
Відповідно до акту про пожежу від 04 червня 2014 року, складеного комісією, у складі ОСОБА_5., ОСОБА_1 та ОСОБА_4 , встановлено, що 04 червня 2014 року до підрозділу Державної служби надзвичайних ситуацій України у Донецькій області надійшло повідомлення про пожежу за адресою: АДРЕСА_1 Пожежу ліквідовано силами чергового караулу Державної пожежно-рятувальної частини 69 Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України. Пожежею знищено житловий будинок. Пряма шкода від пожежі складає (орієнтовно) 100 000 грн. Встановлена причина пожежі - вибух снаряду.
Згідно звіту про причини виникнення пожежі від 05 червня 2014 року при огляді місця пожежі за адресою: 
АДРЕСА_1 було встановлено, що внаслідок пожежі було знищено: будинок повністю, меблі, особисті речі. Пожежа виникла внаслідок артилерійського обстрілу та влучання снаряду в житловий будинок.
Згідно акту №2 обстеження нерухомого майна від 29 липня 2014 року, затвердженого заступником Краснолиманського міського голови Драч Ю. А., комісією встановлено, що житловий будинок 
АДРЕСА_1 зруйнований на 100%.
ОСОБА_1 зверталась до Краснолиманського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області за фактом пошкодження належного їй домоволодіння, вказана заява зареєстрована та внесена до Єдиного реєстру досудових розслідувань під №12014050420000527 від 10 червня 2014 року за ознаками частини другої статті 194 КК України. Згідно повідомлення Лиманського відділення поліції Слов`янського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 24 березня 2017 року в кримінальному провадженні проводиться досудове розслідування, ОСОБА_1 допитано як потерпілу, винні особи не встановлені.
Згідно протоколу № 1 від 04 листопада 2016 року засідання комісії з обстеження об`єктів, які постраждали під час проведення антитерористичної операції визначено 3 категорію технічного стану житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (не підлягає відновленню - повне знищення будівлі).
Згідно розпорядження Кабінету Міністрів України № 1275-р від 02 грудня 2015 року, яким затверджено Перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, місто Красний Лиман Донецької області, в якому був розташований будинок позивача, належить до населених пунктів, в яких здійснювалася антитерористична операція.
ОСОБА_1 з питання добровільної передачі зруйнованого житла органам місцевого самоврядування до уповноважених органів не зверталася.
Позиція Верховного Суду
Відповідно до статті 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі в редакції до наведених змін) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
Згідно з частиною третьою статті З ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до вимог статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Аналогічні положення містилися в статті 213 ЦПК України 2004 року.
Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.
Відповідно до вимог статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) завданнями цивільного судочинства є, зокрема, справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Аналогічне положення міститься й у статті 2 ЦПК України у редакції 
від 03 жовтня 2017 року, а крім того зазначено про ефективність такого захисту.
Згідно частини другої статті 2 ЦПК України суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
Згідно з частиною першою статті З ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Аналогічну норму містить частина перша статті 4 ЦПК України у редакції 
від 03 жовтня 2017 року.
У частині першій статті 11 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) вказано, що суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.
Таке саме положення закріплене й у частині першій статті 13 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
За змістом статті 11 ЦПК України (у вказаній редакції) саме позивачу надавалося право визначати підставу та предмет позову.
Суд, здійснюючи правосуддя, захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України (стаття 4 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій; стаття 5 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом (стаття 10 ЦПК України у редакції, чинній на час подання позову та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій; стаття 12 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
За приписами статті 57 ЦПК України 2004 року доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів.
Аналогічні норми містяться у статті 76 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Частиною першою статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
Частиною четвертою статті 41 Конституції України гарантовано, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Згідно з частиною першою статті 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Відповідно до частин першої-третьої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав.
Частиною першою статті 321 ЦК України передбачено, що право власності           є непорушним. 
Згідно з частиною першою статті 386 ЦК України держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності.
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову. 
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4 і 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
З викладеного вбачається, що предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору. 
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
Позовна заява ОСОБА_1 мотивована, зокрема й тим, що вона не отримала від держави відшкодування за пошкодження (знищення) під час терористичного акту її майна, на яке вона, на її думку, має право згідно із законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Також позивач зазначала, що право на судовий захист їй гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивача, як на правову підставу позову, на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є безпідставним. 
Відповідно й суди неправильно керувалися вказаними нормами права при вирішенні спору.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. 
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia), заява № 44912/98, § 49-50). 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивач обґрунтувала розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеного будинку станом на 01 лютого 2017 року, керуючись при цьому частиною 10 статті 86 Кодексу цивільного захисту України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, проте не зазначала, що держава винна у пошкодженні її майна. 
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06, § 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява № 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623. 
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції житловий будинок.
З аналогічних підстав не породжує у позивача такого очікування і застосована судом першої інстанції стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акту належного позивачу на праві власності житлового будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача. 
Застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин за аналогією закону (частина восьма статті 8 ЦПК України у зазначеній редакції) положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України для реалізації позивачем права, передбаченого у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» Верховний Суд вважає помилковим. 
Так, стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини 10 вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосувати безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання). 
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодування винятково на державу, але й передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акту майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставним. 
Разом з тим позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивач, зокрема, зазначала, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважала, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акту житлового будинку у розмірі реальної її вартості. 
Також позивач посилалася зокрема на відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та не відновлення повністю житлового будинку; нездатність держави захистити її власність.
Зазначені доводи ОСОБА_1 . Верховний Суд вважає такими, що доведені. 
Відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 3 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії» (Kotov v. Russia), заява № 54522/00, § 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Котов проти Росії», § 114).
Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням будинку внаслідок терористичного акту, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, вирішення проблеми відповідальності держави за порушення права заявників на доступ до їхнього майна: рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини» (Dogan and Others v. Turkey), заява № 8803-8811/02 й інші; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia), заява № 13216/05, § 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Саргсян проти Азербайджану» (Sargsyan v. Azerbaijan), заява № 40167/06, § 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду 
у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, провадження № 14-17цс19.
Згідно з частиною четвертою статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
 
Враховуючи викладене, оскаржуване судове рішення апеляційного суду не може вважатись законним та підлягає скасуванню.
 
Не може залишатись в силі й рішення суду першої інстанції, яке заявник просить залишити без змін, оскільки суд не врахував, що правовою підставою для виплати компенсації є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
 
При цьому Верховний Суд виходить із того, що згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
 
Отже, встановивши, що суди неправильно застосували норми матеріального права, суд касаційної інстанції наділений повноваженнями згідно зі статтею 412 ЦПК України змінити оскаржувані судові рішення або ухвалити нове рішення, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 40 000 грн, виходячи при цьому з наведених вище підстав та обґрунтування позову, а саме: відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акту житловий будинок; нездатність держави захистити власність позивача, у розумінні ЄСПЛ.
 
Керуючись статтями 400, 409, 412, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
 
Рішення Апеляційного суду Донецької області від 12 жовтня 2017 року та рішення Краснолиманського міського суду Донецької області від 25 травня 2017 року скасувати.
 
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.?
 
Стягнути з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 40 000 (сорок тисяч) гривень.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий   Судді: | Є. В. Синельников   О. М. Осіян   Н. Ю. Сакара   С. Ф. Хопта   В. В. Шипович