ПОСТАНОВА
Іменем України

09 червня 2020 року 
Київ
справа №812/850/16
адміністративне провадження №К/9901/10772/18

Верховний Суд в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд): 
головуючого (судді-доповідача) - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області про встановлення відсутності компетенції (повноважень), провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2016 року ухвалену у складі головуючого судді Борзаниці С.В. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року ухвалену у складі головуючого судді Васильєвої І.А., суддів Жаботинської С.В., Казначеєва Е.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області, в якому просив:
- встановити відсутність у Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області компетенції (повноважень) щодо встановлення наявності та/або відсутності реального та/або потенційного конфлікту інтересів визначеного Законом України «Про запобігання корупції».
2. На обґрунтування позову зазначає про відсутність у відповідача компетенції (повноважень) щодо визначення наявності чи відсутності реального та/або потенційного конфлікту інтересів згідно із Законом України «Про запобігання корупції», так як ці функції (повноваження) покладено на інший державний орган, а відповідач має лише право на складання протоколу згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ОСОБА_1 , призначений на посаду оперуповноваженого Лисичанського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Луганській області (наказ № 8 о/с від 07.11.2015).
4. 22.06.2016 керівником Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області старшим радником юстиції Лазуренком В.М. складено протокол про вчинення адміністративного правопорушення пов`язаного із корупцією передбаченого ч.2 ст. 172-7 КУпАП відносно ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , оперуповноваженого Лисичанського відділу поліції ГУНП в Луганській області.
5. Постановою Лисичанського міського суду Луганської області від 12 вересня 2016 року ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення пов`язаного з корупцією, передбаченого ч.2 ст. 172-7 КУпАП та піддано адміністративному стягненню у вигляді штрафу у розмірі 3400 грн. 
6. Постановою судової палати з розгляду кримінальних справ апеляційного суду Луганської області від 12 жовтня 2016 року постанову судді Лисичанського міського суду Луганської області від 12.09.2016 року залишено без змін, а апеляційну скаргу захисника ОСОБА_1 Овчаренка О.В. - без задоволення.
7. Суть спору полягає у визначенні правомірності дій відповідача щодо визначення посадовою особою Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області у складеному на позивача протоколі наявності чи відсутності реального та/або потенційного конфлікту інтересів згідно із Законом України «Про запобігання корупції».
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
9. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року постанову Луганського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2016 року залишено без змін. 
10. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, вказав, що зазначення в Протоколі про прийняття ОСОБА_1 рішення та вчинення дій в умовах реального конфлікту інтересів не може свідчити про реалізацію прокуратурою компетенції щодо встановлення наявності реального конфлікту інтересів, оскільки в протоколі посадова особа, яка його складає, зазначає ознаки певного правопорушення, після чого направляє цей протокол повноважному органу для прийняття рішення по суті. Також зазначив, що протокол не є кінцевою стадією встановлення в діях чи бездіяльності певної особи складу адміністративного правопорушення. Протокол є документом, в якому орган або посадова особа зазначає ознаки певного правопорушення, що виключає наявність у цього органу компетенції (повноважень) щодо встановлення певних обставин.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
11. Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції та ухвалою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на незаконність і необґрунтованість оскаржуваних судових рішень, порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин в адміністративній справі, що мають значення, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
12. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що відповідач наділений повноваженнями тільки на складання протоколів про адміністративне правопорушення, пов`язаних з корупцією.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
13. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. Відповідно до частин першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
15. Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин і звернення позивача до суду, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
16. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України в наведеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
17. Пунктом 3 частини 3 статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень.
18. Аналогічні положення закріплені у статтях 4 та 19 чинного КАС України.
19. Згідно з частино 1 статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
20. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтримується позивачем в касаційній скарзі, останній не заперечує наявності у відповідача повноважень на складення протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, при цьому спірним є питання наявності у відповідача компетенції щодо визначення в протоколі наявності чи відсутності реального та/або потенційного конфлікту інтересів згідно із Законом України «Про запобігання корупції».
21. Приписами частини 1 статті 254 КУпАП встановлено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, прізвище викривача (за його письмовою згодою), якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
22. Як свідчать матеріали справи відповідачем був складений протокол про вчинення адміністративного правопорушення передбаченого ч.2 ст. 172-7 КУпАП, яке стосується порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, суть якого відповідно до вказаних приписів частини 1 статті 254 КУпАП має бути зазначена у протоколі про адміністративне правопорушення.
23. Приписами пункту 2 частини 1 статті 278 КУпАП передбачено, що орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує питання чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення.
24. Статтею 251 КУпАП встановлено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються, зокрема, протоколом про адміністративне правопорушення.
25. Згідно з статтею 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
26. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
27. Разом із цим, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення, та в силу приписів статей 251, 252 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності та правильність складання якого перевіряється при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення (пункт 2 частини 1 статті 278 КУпАП).
28. Фіксація у протоколі про адміністративне правопорушення його суті вимагає відображення сукупності установлених законом об`єктивних і суб`єктивних ознак, наявність яких характеризує діяння як адміністративне правопорушення.
29. Отже, Суд дійшов висновку, що направленість позовних вимог пов`язана з правильністю складання протоколу про адміністративне правопорушення.
30. Суд зауважує, що розгляд питання правильності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
31. При цьому сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому і позовні вимоги щодо викладених в ньому обставин, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
32. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року, прийнятій за наслідками розгляду справи №712/7385/17 про визнання протиправними дій щодо незаконного складення протоколу про адміністративне правопорушення, вказала на те, що оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
33. Зазначена правова позиція також відображена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 638/3490/18 та від 22 січня 2020 року у справі № 2-а/489/7/2016.
34. Зважаючи на викладене, Суд зазначає, що спір у цій справі не є адміністративним, оскільки відповідач при складанні протоколу про адміністративне правопорушення та внесенні до нього інформації здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, оцінка яким надається під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
35. При цьому, як зазначалося вище, постанову у справі про адміністративне правопорушення, щодо якого був складений протокол, прийнято Лисичанським міським судом Луганської області 12 вересня 2016 року. 
36. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанції, розглянувши цю справу в порядку адміністративного судочинства, допустили порушення норм процесуального права.
37. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
38. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
39. За наведеного правового регулювання та обставин справи, Суд дійшов висновку касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - скасувати та закрити провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
40. При цьому суд касаційної інстанції, враховуючи приписи частини першої статті 239 КАС України, також зазначає, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки позов не підлягає судовому розгляду, суд не зазначає, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.
41. Аналогічні висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 9901/296/19 та інших.
42. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
43. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
44. Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року скасувати.
45. Провадження в адміністративній справі закрити.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.
Головуючий:                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська