П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

12 червня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/19/20	
Головуючий в 1 інстанції: Пекний А.С.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
                 головуючого судді                      -            Джабурія О.В.
                                        суддів                     -            Вербицької Н.В.  
                                                                        -          Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року у справі за позовом Південного офісу Держаудитслужби до Виконавчого комітету Олешківської міської ради Херсонської області про стягнення збитків, -
В С Т А Н О В И В:

Південний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Олешківської міської ради Херсонської області , в якому просить стягнути з відповідача в дохід міського бюджету м. Олешки збитки в сумі 300 900,47 грн.   
Представник Виконавчого комітету Олешківської міської ради Херсонської області, надав відзив, в якому повідомив про вжиті заходи щодо усунення порушень та акцентує увагу на пропуску позивачем строку на звернення до суду без поважних причин. Вказує, що йому було установлено строк для усунення порушень до 27.03.2019р. Ним вжито заходів щодо відшкодування виявлених збитків шляхом надіслання контрагентам претензій та листом від 26.03.2019р. №722/04-12 повідомлено про це Південний офіс. Вважає, що з дня закінчення терміну інформування про усунення порушень у позивача виникло право на звернення до суду, тобто з 27.03.2019р. Позовну заяву Південним офісом подано лише 28.12.2019р., тобто з пропуском тримісячного строку на звернення до суду і у позивача не існувало поважних причин пропуску такого строку. Просить позовну заяву залишити без розгляду з названих підстав.
Представником позивача надано відповідь на відзив, в якому позивач зазначив, що не погоджується із доводами відповідача про те, що про факт невиконання вимоги про усунення порушень  Південний офіс дізнався з листа – відповіді від 26.03.2019р. №722/04-12. Вказує, що зі змісту згаданого листа неможливо було встановити, чи відшкодовані збитки в повному обсязі. Про те, що збитки відшкодовано лише частково, позивач остаточно дізнався з відповіді виконкому  від 09.12.2019р. №3131/04-12.
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року  позовну заяву Південного офісу Держаудитслужби до Виконавчого комітету Олешківської міської ради Херсонської області про стягнення збитків - залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду суд першої інстанції виходив з того, у органу державного фінансового контролю виникають підстави для звернення до суду із позовом з дня закінчення строку на інформування про вжити заходи щодо усунення виявлених ревізією порушень. У даному випадку цей строк закінчився 27.03.2019 року, при цьому відповідач надав позивачу відповідну інформацію 26.03.2019р. разом із певними підтверджуючими документами. Вважаючи, що подані документи не підтверджують усунення порушень, позивач мав право звернутись до суду із даним позовом протягом трьох місяців, починаючи з 28.03.2019р., тобто до 01.07.2019р. (з урахуванням того, що 28-30 червня 2019 року були святковими і вихідними днями).  Натомість позовну заяву подано засобами поштового зв`язку 28.12.2019р., тобто через шість місяців після закінчення строку на звернення до суду.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням Південний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій ставиться питання про скасування судового рішення та ухвалення нового судового рішення, яким направити позовну заяву для розгляду до суду першої інстанції в іншому складі суду.  
Обґрунтовуючи подану апеляційну скаргу, апелянт зазначав, що при зверненні до суду разом з позовною заявою Південним офісом Держаудітслужби було подано заяву про поновлення строку звернення до суду. Заява про поновлення строку звернення до суду була врахована судом, провадження по справі була відкрито. Крім цього, апелянт вважає, що порушення фактично є триваючими, відповідачем частково усувались порушення, а позивач періодично робив запити про стан їх усунення і отримував на це певну інформацію.   
Колегією суддів враховано, що (на період вжитих Урядом України карантинних заходів) П`ятим апеляційним адміністративним судом забезпечено доступ учасників справи до суду, в тому числі і шляхом надіслання та приймання процесуальних документів  пов`язаних з розглядом справи (в тому числі і письмових пояснень, відзивів, доказів тощо) засобами електронного зв`язку, про що повідомлено на офіційному сайті суду.
Відтак, сторони та учасники справи мали процесуальну можливість доступу до суду, в тому числі і шляхом надіслання до суду апеляційної інстанції необхідних процесуальних документів та письмових пояснень у даній справі для урахування їх під час розгляду апеляційної скарги.      
Згідно до вимог ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так матеріалами адміністративної справи встановлено.
Управлінням Південного офісу Держаудитслужби проведено ревізію міського бюджету та фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Олешківської міської ради, за результатами якої складено акт ревізії від 05.02.2019 року  №15-21-08-30/01.
Акт ревізії підписано об`єктом контролю  08.02.2019 року із запереченнями, на які 27.02.2019 року надано висновки.
Надалі позивачем складено вимогу про усунення порушень законодавства від 28.02.2019 року №15-21-08-21-14/784-2019, якою вимагається надати до 27.03.2019 року інформацію про вжиті заходи та усунення порушень.
Позивач вважає, що відповідачем не виконано пункти 1, 8, 10 вимоги від 28.02.2019 року №15-21-08-21-14/784-2019 і не усунуто визначені ними порушення.
Так, пунктом 1 вимоги визначено, зокрема, що контрольними обмірами та обстеженнями виконаних робіт, що проводились вибірковими методами по видам робіт, встановлено невідповідність між фактично виконаними та внесеними до актів приймання будівельних робіт форми КБ-2в обсягів робіт, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 1 283 707,66 грн., у тому числі:
- обстеженням виконаних ТОВ «ЕСГ-Україна» робіт встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 44      855,00 грн.;
- контрольним обміром виконаних ПП «Приватна фірма «Скоч» робіт щодо капітального ремонту Сагівського будинку культури в с. Праві Саги Олешківського району встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 104 816,00 грн.;
- контрольним обміром виконаних ПП «Приватна фірма «Скоч» робіт щодо об`єктів реконструкції мереж вуличного освітлення  встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 100   517,85 грн.;
- обстеженням виконаних ПП «Приватна фірма «Скоч» робіт щодо реконструкції покрівлі нежитлової будівлі стадіону « ІНФОРМАЦІЯ_1 » в м. Олешки по вул. Софіївській, 78,встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 26 942,81 грн.
Пунктом 8 вимоги визначено, що дослідженням двох актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в встановлено факти включення до них підрядною організацією ПАТ «Херсонгаз» вартості небудівельних робіт (кошти на утримання служби замовника, оплату послуг з підготовлення до виконання робіт, їх здійсненням та введенням в експлуатацію, складання кошторису, простій і пробіг автотранспорту), унаслідок чого завищена вартість будівельних робіт на суму 18 620,81 грн.
Пунктом 10 вимоги визначено, що під час дослідження акту приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в встановлено, що ПАТ «Херсонгаз» включено вартість робіт і матеріалів за ціною, що вище ціни, визначеної в договірній ціні, унаслідок чого завищена вартість будівельних робіт на суму 6 798,00 грн.
При зверненні до суду із позовом Південний офіс зазначає, що відповідачем не виконані пункти 1, 8, 10 вимоги, а саме не забезпечено усунення в повному обсязі порушень, зазначених в указаних пунктах вимоги щодо контрагентів-підрядників ТОВ «ЕСГ-Україна», ПП «Приватна фірма «Скоч» та ПАТ «Херсонгаз».
Зокрема, по контрагентам ТОВ «ЕСГ-Україна» і ПП «Приватна фірма «Скоч» залишок не усунутого порушення становить 277 131,66 грн., а по контрагенту ПАТ «Херсонгаз» - 16      970,81 грн. та 6 798,00 грн.
Вимогою від 28.02.2019 року №15-21-08-21-14/784-2019 від виконавчого комітету Олешківської міської ради вимагається усунути виявлені ревізією порушення та повідомити про вжиті заходи і надати підтверджуючі документи в термін до 27.03.2019 року.
Відповідач листом від 26.03.2019 року №722/04-12 повідомив про стан усунення порушень, додавши певні підтверджуючі документи на 95 аркушах.
Позивач зазначає, що звертався до відповідача з приводу стану усунення порушень листами від 05.04.2019 року №15-21-08-21-14/1394-2019 (строк зворотного інформування до 24.04.2019 р.) та від 25.07.2019 року №15-21-08-17-14/2846-2019, від 28.10.2019 року №15-21-08-17-14/4084-2019, від 28.11.2019 року №15-21-08-17-14/4370-2019 (без строку).
Відповідач листами від 20.03.2019 року №645/04-12, від 26.03.2019 року №722/04-12 та від 04.04.2019 року №817/04-12 повідомляв про усунення порушень.
Відповідачем на запит від 28.11.2019 року №15-21-08-17-14/4370-2019 надано відповідь листом від 09.12.2019 року №3131/04-12, проте позивач не розцінює викладену в листі інформацію такою, що підтверджує усунення порушень, а тому вважає саме 09.12.2019 року днем початку строку на звернення до суду.
Як вбачається з відповідним позовом Південний офіс Держаудитслужби звернувся до суду 28.12.2019 року (судом зареєстровано 02.01.2020 року за вхід. 540/19/20).
Відкриваючи провадження у справі, суд  першої інстанції з урахуванням заяви позивача про поновлення строку вважав, що 09.12.2019 року є днем виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень, Південному офісу Держаудитслужби, право на пред`явлення позову до підконтрольної установи. Так судом зазначалось, що позивачем з метою контролю за станом усунення порушень об`єкту контролю надсилалися листи з пропозицією вжити відповідних заходів з метою повного усунення виявлених ревізією порушень від 05.04.2019 року № 15-21-08-21-14/1394- 2019, від 28.11.2019 року № 15-21-08-17-14/4370-2019. В інформації від 09.12.2019 року № 3131/04-12 на лист від 28.11.2019 № 15-21-08-17-14/4370-2019 року управління Виконкомом повідомлено, що «проведено значні заходи з приводу усунення порушень». Наявна інформація про намір об`єкта контролю виконаними вимогу, не приймається позивачем в якості доказів повного усунення порушень. Отже, оскільки станом на 27.12.2019 року пункти 1,8,10 вимоги управління не були виконані в повному обсязі, а саме: кошти до місцевого бюджету м. Олешки не були повернуті, суб`єкт владних повноважень звертається до суду з цим позовом. Враховуючи вищезазначені обставини суд першої інстанції вважав, що строку на звернення до суду Південним офісом Держаудітслужби пропущено не було.
Відповідно до положень статей   2,   5 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Отже, право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду. У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Разом з тим, законодавець встановлює певні обмеження такого права, зокрема, шляхом встановлення строку звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав.
Частиною першою статті 122 КАС України   передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Згідно усталеної судової практики поважними причинами пропуску строку звернення до суду із позовом визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Як вбачається з матеріалів справи, предметом розглядуваного позову є стягнення з відповідача в дохід міського бюджету м. Олешки збитків в сумі 300 900,47 грн.   
Зверненню до суду із розглядуваним позовом передує вимога про усунення порушень законодавства від 28.02.2019 року №15-21-08-21-14/784-2019, яка була складена управлінням Південного офісу Держаудитслужби за результатами проведеної ревізії міського бюджету та фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Олешківської міської ради. У вищезазначеній вимозі управлінням було визначено термін до 27.03.2019 року надати інформацію про вжиті заходи усунення порушень.
Початок відліку місячного строку звернення до суду із розглядуваним позовом суд першої інстанції визначив з 28.03.2019р., тобто, з наступного дня після визначного управлінням у вимозі терміну надати вичерпну інформацію про вжиті заходи усунення порушень
Так, пунктом 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональним територіальним органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 визначено, що органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об`єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об`єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства.
Як встановлено, з метою контролю за станом усунення порушень об`єкту контролю надсилались листи з пропозицією про вжиття відповідних заходів з метою повного усунення виявлених ревізією порушень від 05.04.2019 року за № 15-21-08-21-14/1394-2019 та від 28.11.2019 року № 15-21-08-17-14/4370-2019.
Свою чергу листами від 20.03.2019 року № 645/04-12, 26.03.2019 року № 722/04-12 та від 04.04.2019 року № 814/04-12 , відповідачем було надано інформацію на виконання вимог про часткове усунення порушень встановлених ревізією.
Крім цього, відповідачем на запит від 28.11.2019р. №15-21-08-17-14/4370-2019 надано відповідь листом від 09.12.2019р. №3131/04-12,  в якому повідомлено, що «проведено значні заходи з приводу усунення порушень».
Так, колегія суддів зазначає, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов`язковою до виконання. Відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги.
В даному випадку, виявлені збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
З урахуванням викладеного на переконання колегії суддів судом першої інстанції не з`ясовано питання надання відповідачу строку на сплату збитків в добровільному порядку.
За таких обставин судом фактично не визначено вірного початку перебігу строку на реалізацію позивачем свого права на звернення до суду із позовом про стягнення збитків.  
За приписами ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Підсумовуючи вищевикладене, з урахуванням встановлених обставин у справі, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції про залишення позовної заяви Південного офісу Держаудитслужби підлягає скасуванню з направленням справи для продовження її розгляду.
Керуючись ст. ст.   311,   315,   321,   325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби - задовольнити.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року по справі № 540/19/20 - скасувати.
Адміністративну справу № 540/419/20 за позовом Південного офісу Держаудитслужби до Виконавчого комітету Олешківської міської ради Херсонської області про стягнення збитків та направити до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя 	 	Джабурія О.В.	
Судді	    	Вербицька Н. В.    Кравченко К.В.