ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

26 травня 2020 року 
Київ
справа №816/2395/16
адміністративне провадження №К/9901/44388/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №816/2395/16

за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби
до Відділу освіти Гадяцької районної державної адміністрації Полтавської області
про зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби
на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Бойка С.С.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Тацій Л.В., суддів Подобайло З.Г., Григорова А.М.).

УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

Державна фінансова інспекція в Полтавській області (далі також - «ДФІ в Полтавській області»), правонаступником якої є Північно-східний офіс Держаудитслужби, у грудні 2016 року звернулася до Відділу освіти Гадяцької районної державної адміністрації Полтавської області (далі також - «Відділ освіти»), в якому просила зобов`язати відповідача виконати вимогу від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169 про усунення виявлених ревізією порушень, а саме: пункт 1 вимоги «Усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку» в частині порушень, зазначених у вступній частині вказаної вимоги, зокрема, на суму: 711039,55 грн - вказаного у пункті 1 вступної частини, на суму: 15490,00 грн - вказаного у пункті 2 вступної частини, на суму: 43323,35 грн - вказаного у пункті 3 вступної частини.

Позов обґрунтований тим, що відповідач не забезпечив повне усунення виявлених ревізією порушень фінансової дисципліни згідно вимоги від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169, що стало підставою для звернення ДФІ в Полтавській області до суду з цим позовом на підставі пункту 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Протокольною ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року позивача - ДФІ в Полтавській області замінено на його правонаступника - Північно-східний офіс Держаудитслужби.

Постановою від 9 березня 2017 року Полтавський окружний адміністративний суд позов задовольнив частково, зобов`язав Відділ освіти усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку в частині порушень, зазначених у вступній частині вимоги від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169, а саме: у пункті 2 на суму: 15490 грн і в пункті 3 на суму: 43323,35 грн.

Ухвалюючи це судове рішення суд першої інстанції виходив з того, що пункти 2, 3 вступної частини вказаної вимоги ґрунтуються на вимогах законодавства й оскільки відповідач не надав належних і допустимих доказів на підтвердження повного усунення зазначених у них порушень, то позов у цій частині належить задовольнити. Щодо пункту 1 вступної частини вимоги, то суд дійшов висновку, що Відділ освіти повністю відшкодував збитки, зазначені у цьому пункті, а тому в цій частині відмовив у задоволенні позову. 

Позивач не погодився з постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року в частині відмови у задоволенні позову, а тому оскаржив її у цій частині до суду апеляційної інстанції. 

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23 травня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції в оскаржуваній частині без змін. В іншій частині постанову від 9 березня 2017 року не переглядав на підставі приписів статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року (щодо меж апеляційного перегляду).

Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю і не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити дії. З огляду на це апеляційний суд не надавав оцінку обґрунтованості порушень, зазначених у пункті 1 вступної частини вимоги від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі, доводи якої аналогічні доводам апеляційної, вказує на те, що оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позову ухвалені з порушенням норм матеріального і процесуального права, а тому просить їх скасувати і ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю. Скаргу обґрунтовує тим, що відповідач не відшкодував збитків, завданих районному бюджету на виконання пункту 1 вступної частини вимоги, оскільки відповідну суму коштів сплатив на користь Приватного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Гадячгаз» (далі - «ПАТ «Гадячгаз»), а не до відповідного бюджету.

Відділ освіти відзиву на касаційну скаргу не подав.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що відповідно до пункту 1.2.1.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в Полтавській області на ІІ квартал і на підставі направлення від 10 червня 2016 року №443 у термін з 14 червня 2016 року до 5 серпня 2016 року (із зупиненням з 16 липня до 31 липня 2016 року) проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Відділу освіти за період з 1 липня 2014 року до 31 травня 2016 року.

Результати ревізії оформлені актом від 5 серпня 2016 року №03-21/42, який підписано начальником Відділу освіти і виконувачем обов`язків головного бухгалтера централізованої бухгалтерії цього Відділу без заперечень.

На підставі цього акту ДФІ в Полтавській області направила начальнику Відділу освіти письмову вимогу від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169 про усунення виявлених ревізією порушень.

У вимозі (вступній її частині), зокрема, зазначено, що під час ревізії встановлені порушення законодавства, усунення яких в повному обсязі не забезпечено:

1) недотримання умов господарських договорів у порушення статті 193 Господарського кодексу України в частині зобов`язань Відділу освіти (споживача) оплатити вартість товару (поставленого газу) на умовах і в обсягах, визначених договорами з постачання природного газу за регульованим тарифом, укладеними з ПАТ "Гадячгаз" від 20 грудня 2013 року №27Б/Т, від 19 грудня 2014 року №27Б/Т і від 12 січня 2015 року №27Б/Т, що призвело до виникнення кредиторської заборгованості, а також невикористання права щодо укладення графіку погашення заборгованості (пункт 4.8 договорів), що стало підставою стягнення з відповідача сум штрафних санкцій в судовому порядку (рішення Господарського суду Полтавської області від 21 квітня 2015 року у справі №917/220/15, від 5 квітня 2016 року у справі №917/297/16, від 12 квітня 2016 року у справі №917/247/16) на загальну суму: 711039,55 грн і призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. 

2) оплата за рахунок бюджетних коштів матеріальних цінностей (комп`ютерної техніки) в обсягах, що перевищують граничні суми витрат на вказані цілі, визначені Кабінетом Міністрів України, чим порушено Граничні суми витрат на придбання легкових автомобілів, меблів, іншого обладнання та устаткування, комп`ютерів, придбання і утримання мобільних телефонів державними органами, а також установами та організаціями, які утримуються за рахунок державного бюджету, республіканського Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2001 року №332, чим Відділу освіти завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 15490 грн. 

3) оплата завищеної вартості й обсягів ремонтно-будівельних робіт на загальну суму: 60442,36 грн, з них: ТОВ "СПМК-4" на суму: 53444,95 грн (внаслідок включення в акти форми КБ-2в непідтверджених витрат (оплата завищеної вартості виконаних робіт) - 13227,05 грн, внаслідок необґрунтованого включення ФОП " ОСОБА_1 до вартості котла витрат на ПДВ, проданого для ТОВ "СПМК-4" - 38333,33 грн, внаслідок завищення обсягів виконаних робіт - 1884,57 грн); ТОВ "КВА" - внаслідок включення в акти форми КБ-2в непідтверджених витрат (оплата завищеної вартості виконаних робіт) - 1997,01 грн; ПП "Сатурн Еліт" - внаслідок оплати вартості проектно-кошторисної документації на об`єкт реконструкції теплогенераторної Мартинівської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів по провулку Шкільному, 11 без фактичного отримання ПКД - 5000,40 грн), чим порушено пункти 6.4.4.1, 6.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2012 "Правила визначення вартості будівництва", затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року №45, Загальні умови укладення та виконання договорів підряду у капітальному будівництві, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2005 року №668.

Зазначене порушення призвело до матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму: 60442,36 грн, які під час ревізії усунуто частково на загальну суму: 17119,01 грн. Обсяг неусунутих порушень складає: 43323,35 грн.

Оскільки відповідач не виконав у повному обсязі вимогу від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169, то позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII.

Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Згідно з пунктом 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Приписами пункту 6.19 Положення про державні фінансові інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 3 жовтня 2011 року №1236 (було чинне як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент звернення ДФІ в Полтавській області до суду) передбачено, що при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, інспекція має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. 

Аналогічні норми (підпункт 21 пункту 6) містяться також і в Положенні про Державну фінансову інспекцію України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310. 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Північно-Східного офісу Держаудитслужби у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права з огляду на доводи касаційної скарги та в її межах, Верховний Суд зауважує таке.

Як випливає зі змісту позовних вимог та пункту 1 вступної частини вимоги від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169 і не заперечується сторонами, цим пунктом встановлено наявність збитків, завданих районному бюджету, на загальну суму: 711039,55 грн.

З аналізу викладених правових норм випливає, що при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у порядку, визначеному законодавством, і звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність з вимогами законодавства у майбутньому, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Відтак, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити дії. Звертаючись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання вчинити дії з підстав, встановлених пунктом 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контролюючий орган не повинен виходити за межі наданих цим пунктом повноважень і здійснювати стягнення збитків.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі №804/9567/13-а і від 13 листопада 2018 року у справі №826/3437/14, а також випливає з позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 20 березня 2020 року у справі №818/13/17.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що збитки не можуть стягуватися органом державного фінансового контролю за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити дії. 

Водночас слід зазначити, що в силу частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Аналогічна норма була передбачена КАС України і в редакції, чинній на час подання Північно-східним офісом Держаудитслужби касаційної скарги (частина третя статті 211 КАС України).

Натомість скаржник не навів жодного обґрунтування стосовно неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм права в частині висновків суду про обрання ним невірного способу захисту своїх прав. Разом з тим, його доводи про те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги посилання апелянта на обґрунтованість пункту 1 вступної частини вимоги від 11 серпня 2016 року №16-03-3-14/4169 не спростовують вказаних правових висновків апеляційного суду.

Отже, розглянувши доводи касаційної скарги, Верховний Суд не встановив підстав для скасування оскаржуваних судових рішень у частині, що переглядалася.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 9 березня 2017 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду