ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/3300/20                                                        Суддя (судді) першої інстанції: Терлецька О.О.
                                                                                                  Суддя-доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
Головуючого судді:                                                  Губської Л.В., 
суддів:                                                                      Епель О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» до Київської обласної державної адміністрації  про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Київської обласної державної адміністрації щодо утримання від виконання розпорядження Головою Київської обласної державної адміністрації № 366 від 21.06.2019;
- зобов`язати Київську обласну державну адміністрацію протягом 30 (тридцяти) календарних днів з дня набрання законної сили рішенням суду по даній справі укласти з позивачем договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 1.0000 га кадастровий номер 3222486200:04:001:0028, яка розташована на території Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області за ціною 3 790 000, 00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тривалим невиконанням відповідачем прийнятого ним розпорядження № 366 від 21.06.2019 про продаж Товариству з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» зазначеної земельної ділянки. Так, затягування з боку посадових осіб відповідача моменту укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки призводить до неможливості реалізації позивачем свого права як власника цієї земельної ділянки.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі, при цьому, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач в даному випадку діє не як суб`єкт владних повноважень, а як господарюючий суб`єкт, якому належить право розпоряджатися землями державної власності, у зв`язку з чим такий спір має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Свої доводи обґрунтовує тим, що відповідно до статей 122, 127, 128 Земельного Кодексу України, відповідач, діючи як суб`єкт владних повноважень у сфері управління, зобов`язаний реалізувати право позивача на викуп спірної земельної ділянки. Отже, в даному випадку Київська обласна державна адміністрація не є рівноправним суб`єктом земельних відносин та не є вільною у виборі суб`єкта щодо відчуження земельної ділянки, оскільки спірна земельна ділянка знаходиться під об`єктом нерухомого майна, який належить ТОВ «АНКОМТЕХ».
Крім цього, вказує, що договір купівлі-продажу земельної ділянки, який позивач просить зобов`язати укласти є адміністративним договором, що також вказує на підсудність цієї справи адміністративному суду.
Відповідачем подано клопотання, в якому він просить розглянути апеляційну скаргу за відсутності його представника.
Належним чином повідомлений про дату, час і місце апеляційного розгляду позивач, до суду не прибув, що не перешкоджає судовому розгляду справи.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що 21 червня 2019 року Київської обласною державною адміністрацією було прийнято розпорядження № 366 про продаж Товариству з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» земельної ділянки державної власності кадастровий номер 3222486200:04:001:0028 площею 1,0000 га, яка розташована на території Софіївсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області за ціною 3 790 000, 00 грн.
Цим же розпорядженням вирішено зарахувати в рахунок оплати ціни земельної ділянки суму авансового внеску 1  028  018, 62 грн, сплаченого позивачем згідно з договором про оплату авансового внеску від 19.02.2019 № 02.
Пунктом 3 цього розпорядження укладення договору-купівлі продажу від імені Київської ОДА доручено виконуючому обов`язки директора департаменту містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації Д. Ликову.
Триваюче невиконання цього розпорядження з боку відповідача обумовило звернення позивача до суду з даним позовом.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що до компетенції адміністративного суду не належить розгляд заявлених вимог, оскільки відповідач в такому спорі виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як рівноправний суб`єктом земельних відносин, отже такий спір повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.
Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
На підставі частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Колегія суддів зазначає, що суть спірних правовідносин у даній справі зводиться до встановлення факту бездіяльності відповідача - місцевого органу виконавчої влади щодо укладання із позивачем договору купівлі-продажу земельної ділянки на підставі прийнятого ним розпорядження № 366 від 21.06.2019.
Таким чином, зобов`язання відповідача укласти зазначений вище договір є по-суті способом захисту права власності позивача на нерухоме майно, що має бути йому продане.
Колегія суддів наголошує, що у відповідності до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення.
Аналогічні положення закріплені і в частині першій статті 377 ЦК України, згідно яких, до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).
З матеріалів справи вбачається, що спірна земельна ділянка уже передавалася в оренду позивачеві, як власнику нерухомого майна, яке на ньому розташоване.
Пунктом третім частини першої статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV визначено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.
Статтею 21 цього Закону окреслені повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля.
Пунктом другим цієї статті до повноважень місцевих державних адміністрацій віднесено розпорядження землями державної власності.
У цьому випадку органи виконавчої влади у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної власності (надання земельних ділянок у користування, укладення, зміни, розірвання договорів оренди земельної ділянки) діють як органи, через які держава реалізує повноваження власника земельних ділянок.
Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи вступають із юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. Цивільні відносини, відповідно до частини першої статті 1 ЦК України, засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. Отже, рівність учасників є одним із принципів цивільних правовідносин.
Справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають із правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах приватноправового характеру, які виникають із земельних відносин, за відповідності складу сторін спору статті 4 ЦПК України мають розглядатися в порядку цивільного судочинства.
Відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок, ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.
Такий висновок міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року справі № 619/3964/16-ц.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Згідно з пунктом 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів, в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов`язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи господарських договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Отже, зміст адміністративного договору відрізняє його від господарських угод, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності.
З огляду на викладене, незмістовними є твердження апелянта про те, що договір, який він просить зобов`язати укласти, є адміністративним договором.
Отже, у разі, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб`єктним складом сторін має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Разом з тим, у даному випадку відповідач - Київська обласна державна адміністрація діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як власник майна, яке внаслідок прийняття розпорядження № 366 від 21.06.2019 має бути передано позивачу шляхом укладання договору купівлі-продажу.
Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування цієї Конвенції, в рішенні від 28.11.1999 у справі «Brumarescu v. Romania» наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, слід тлумачити в контексті Преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитись під сумнів». «Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтись повторного розгляду та винесення нового рішення у справі» (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ryabykh v. Russia» від 24.07.2003).
Таким чином, ефективним шляхом захисту порушеного права для позивача є звернення з аналогічними вимогами до господарського суду з огляду на суб`єктний склад учасників.
Отже, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки спірні правовідносини стосуються правовідносин, у яких відповідач як державний орган реалізує повноваження власника землі.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, ухвала суду першої інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив питання у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, судом повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскарженої ухвали суду.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 238, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328  КАС України, суд, - 
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АНКОМТЕХ» - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2020 року -  без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя:                                                                      Л.В. Губська

Судді:                                                                                          О.В. Епель

                                                                                                    А.Г. Степанюк