ПОСТАНОВА
Іменем України

18 червня 2020 року 
Київ
справа №826/10148/16
адміністративне провадження №К/9901/34117/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації Сумської області 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 листопада                2016 року (головуючий суддя - Мазур А.С.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (головуючий суддя - Твердохліб В.А., судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)
у справі №826/10148/16
за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 
до Управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації Сумської області 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У липні 2016 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» звернулося до суду з вказаним позовом, в якому просило: 
- визнати протиправною бездіяльність управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації Сумської області в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року №256, а саме: не реєстрація за період з              1 січня по 31 грудня 2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду окремим категоріям громадян у приміському сполученні по станції Ворожба за вказаний період та не надсилання інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Білопільської районної державної адміністрації;
- стягнути 419  088,51 грн витрат на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за 2015 рік.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 листопада               2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року, позов задоволено частково.
3.          Визнано протиправною бездіяльність Управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                 4 березня 2002 року №256 щодо не реєстрації за період з 1 січня по 31 грудня               2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду окремим категоріям громадян у приміському сполученні по ст. Ворожба за вказаний період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Білопільської районної державної адміністрації. Стягнуто з управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації Сумської області на користь публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 335  507,51 грн витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 січня по 31 грудня 2015 року.
4.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
5.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 5 січня 2015 року між Управлінням соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації та державним територіально-галузевим об`єднанням «Південно-Західна залізниця» було укладено договір №7 про компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом у приміському сполученні.
6.          Відповідно до даного договору позивач зобов`язувався надавати послуги з перевезення у приміському сполученні окремих категорій громадян, які відповідно до чинного законодавства мають право на пільговий проїзд, а відповідач здійснювати компенсаційні виплати за перевезення пільгових категорій громадян, які оформили пільгові проїзні документи, в повному обсязі. На І квартал 2015 року було затверджено бюджетні асигнування на здійснення компенсаційних виплат в сумі 81  595,06 грн.
7.          17 лютого 2015 року між сторонами укладено додаткову угоду №1, відповідно до якої було змінено суму бюджетних асигнувань на І квартал 2015 року - 46  206,06 грн.
8.          16 березня 2015 року між сторонами укладено додаткову угоду №2, відповідно до якої визначено бюджетні асигнування на 2015 рік в сумі 184  553,94 грн. Затверджено що надання послуг з пільгового перевезення залізничним транспортом проводиться з 1 січня по 31 грудня 2015 року.
9.          25 вересня 2015 року між сторонами укладено додаткову угоду №3, відповідно до якої збільшено суму бюджетних асигнувань на 2015 рік на 98  000 грн.
10.          20 листопада 2015 року між сторонами укладено додаткову угоду №4, відповідно до якої вирішено здійснювати компенсаційні виплати в межах затверджених бюджетних асигнувань на 2015 рік в сумі 356  821,94 грн.
11.          10 грудня 2015 року між сторонам укладено додаткову угоду №5, відповідно до якої збільшено суму бюджетних асигнувань на 2015 рік до 375  356,94 грн.
12.          Відповідно до акту звіряння розрахунків за надані населенню послуги, на які надаються пільги, заборгованість відповідача станом на 1 січня 2016 року склала 419  088,51 грн.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем відповідно до чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій і гарантій упродовж січня-грудня 2015 року надавалися послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян у приміському сполученні по ст. Ворожба. Проте відповідачем профінансовано на поточний рік 183  522 грн та погашено заборгованість минулих років у сумі 83  581 грн.
14.          Загальна сума заборгованості відповідача по відшкодуванню витрат за надані послуги за 2015 рік складає 335  507,51 грн, а не 419  088,51 грн як помилково було обчислено позивачем.
15.          Відповідач повинен був надіслати інформацію щодо компенсування пільг, наданих залізницею відповідним категоріям громадян, фінансовим органам, які складають уточнені реєстри, проте не виконав вимоги пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                 4 березня 2002 року №256, та не зареєстрував додаткові зобов`язання.   
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16.          Відповідач у своїй касаційній скарзі наголошує на тому, що відповідно до вимог Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України.
17.          На 2015 рік бюджетні призначення на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян Південно-Західній залізниці становили 458  938 грн, профінансовано 183  522 грн та погашено заборгованість за 2014 рік у сумі 83  581 грн. Таким чином, кредиторська заборгованість станом на 1 січня 2016 року зареєстрована в управлінні державної казначейської служби України в Білопільському районі і становить 191  835 грн, а не 335  507,51 грн.
18.          Стосовно здійснення видатків на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, то відповідач зазначає що розрахунки здійснюються не з громадянами, як передбачено пунктом 6 статті 48 Бюджетного кодексу України, а з підприємствами - надавачами послуг. Тому зазначена компенсація транспортним підприємствам повинна провадитися відповідно до укладених договорів між головним розпорядником бюджетних коштів та транспортним підприємством в межах передбачених у відповідному місцевому бюджеті коштів на зазначену мету в міру надходження субвенцій з державного бюджету.
19.          Позивач заперечення на касаційну скаргу не надіслав. 
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
21.          Відповідно до частини п`ятої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт»  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
22.          Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України, зокрема, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», а також постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року №354.
23.          Відповідно до частини першої статті 102 Бюджетного кодексу України  (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені підпунктом «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу  до яких увійшли в тому числі серед інших - 4) соціальний захист та соціальне забезпечення: б) державні програми соціального захисту: компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
24.          Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, що прийнятий відповідно до статті 102 БК України, визначений постановою Кабінету Міністрів країни від 4 березня 2002 року №256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» (далі - Порядок №256).
25.          Відповідно до пункту 3 Порядку №256 головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
26.          Положенням пункту 5 Порядку №256 передбачено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця у строки визначені цим пунктом готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян така інформація та розрахунки готуються до 22 числа місяця, що настає за звітним.
27.          Абзац 1 пункту 6 Порядку №256 визначає що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, такі реєстри готуються до 25 числа місяця, що настає за звітнім.
28.          Відповідно до абзацу 8 пункту 6 Порядку №256 у разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби Автономної Республіки Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
29.          Разом з тим, на виконання статей 43, 46, 48, 51, 112, 116-118 БК України  та з метою забезпечення здійснення контролю органами Державної казначейської служби України при взятті бюджетних зобов`язань розпорядниками і одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні, удосконалення механізмів використання бюджетних коштів та управління бюджетними коштами, було прийнято Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309  та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20 березня 2012 року №419/20732 (далі - Порядок №309).
30.          Пунктом 1.4 Порядку №309 визначені терміни, що вживаються в такому значенні: бюджетне фінансове зобов`язання - зобов`язання розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів) сплатити кошти за будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду відповідно до законодавства; зобов`язання - будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з порушенням норм, установлених БК України, законом України про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет.
31.          Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року №1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян»  (надалі - Порядок №1359).
32.          Згідно з пунктами 9, 10 Порядку №1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком. Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.
33.          Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.
34.          Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п`ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці (пункт 11 Порядку №1359).
35.          Системний аналіз наведених правових положень свідчить про те, що із виконанням позивачем обов`язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок відповідача компенсувати витрати, понесені у зв`язку з таким перевезенням.
36.          Разом з тим, частиною шостою статті 102 БК України  визначено, що Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.
37.          Згідно з абзацом 1 частини першої статті 48 БК України  розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.
38.          Частинами третьою та четвертою статті 48 БК України  встановлено, що розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов`язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов`язання та не утворюється бюджетна заборгованість. Зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини 6 цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.
39.          Виходячи з правового аналізу наведених вище положень, не є спірним питанням щодо необхідності відповідача, як розпорядника бюджетних коштів здійснювати свої бюджетно-фінансові зобов`язання та платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Дотримання таких вимог є належною формою реалізації бюджетної дисципліни. Дійсно, розпорядник бюджетних коштів не може здійснити витрати поза межами бюджетних асигнувань за затвердженими кошторисами.
40.          Водночас, підставою для звернення з позовом до суду є саме дотримання відповідачем належним чином та виконання вимог пункту 6 Порядку №256, наслідком невиконання якого є недоотримання компенсаційних виплат позивачем, як особою, що надавала відповідні послуги з перевезення певної пільгової категорії громадян.
41.          Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що загальна сума заборгованості відповідача на користь позивача у вигляді відшкодування витрат за надані послуги пільгового перевезення пасажирів залізничним транспортом за період січень-грудень 2015 року на виконання договору №7 від 5 січня 2015 року складає 335 507,51 грн, а дії встановлені наведеним пункту 6 Порядку №256 не вчинялись.
42.          Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про протиправну бездіяльність відповідача в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку №256.
43.          Незважаючи на те, що чинним законодавством не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов`язання за укладеними договорами, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов`язань за укладеними договорами.
44.          Відсутність бюджетних асигнувань, як підстава відмови у відшкодуванні позивачу вартості перевезення у приміському сполученні окремих категорій громадян, які мають право на пільговий проїзд, порушує принципи справедливості та рівності, не створює належних умов виконання договору, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов`язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення. Така позиція неодноразово висловлювалась Європейським Судом з прав людини, в тому числі у справі «Кечко проти України».
45.          Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
46.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог.
47. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,  
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління соціального захисту населення Білопільської районної державної адміністрації Сумської області залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року у справі №826/10148/16 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду