Постанова 
Іменем України 
 
18 березня 2020 року
м. Київ
 
справа № 464/2511/19
провадження № 61-18588св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Кузнєцова В. О., 
суддів: Жданової В. С. (суддя-доповідач), Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Тітова М .Ю.,  
 
учасники справи:
позивач - заступник керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Львівської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1 ,
 
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на ухвалу Сихівського районного суду м. Львова від 03 червня 2019 року в складі судді Теслюк Д. Ю. та постанову Львівського апеляційного суду від 03 вересня 2019 року в складі колегії суддів: Ванівського О. М., Цяцяка Р. П., Шересети Н .О., 
 
ВСТАНОВИВ: 
 
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У травні 2019 року заступник керівника Львівської місцевої прокуратури                          № 1 в інтересах держави в особі Львівської міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , у якому просив стягнути з відповідача на користь Львівської міської ради грошові кошти в розмірі 9 433 грн 15 коп., витрачені комунальним некомерційним підприємством «8-а міська клінічна лікарня                        м. Львова» на лікування потерпілого від злочину ОСОБА_2 .
Позов мотивований тим, що вироком Сихівського районного суду м. Львова від 13 вересня 2018 року, який набрав законної сили, затверджено угоду про визнання винуватості, укладену 30 серпня 2018 року між прокурором Сихівського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 та підозрюваним ОСОБА_1 , відповідно до якої останнього визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 121 КК України.
Внаслідок злочинних дій відповідача потерпілий від злочину                                     ОСОБА_2 знаходився на стаціонарному лікуванні у хірургічному відділені некомерційного підприємства «8-а міська клінічна лікарня м. Львова» у період з 15 по 21 серпня 2018 року. 
Посилаючись на те, що загальна сума витрачених коштів на лікування ОСОБА_2 відповідачем не відшкодована, заступник керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Львівської міської ради просив задовольнити позовні вимоги. 
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
 
Ухвалою Сихівського районного суду м. Львова від 03 червня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу.
 
Суд першої інстанції врахував, що Львівська міська рада, яка є самостійною юридичною особою, не зверталася до прокурора з клопотанням про відновлення порушених прав; прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави та не обґрунтував підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень; при цьому позовна заява прокурора не містить доказів не здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, що відповідно до пункту                        4 частини четвертої статті 185 ЦПК України є підставою для повернення позовної заяви. 
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою Львівського апеляційного суду від 03 вересня 2019 року апеляційну скаргу Львівської місцевої прокуратури № 1 залишено без задоволення, ухвалу Сихівського районного суду м. Львова від 03 червня 2019 року залишено без змін.
 
Апеляційний суд погодився з висновком місцевого суду про відсутність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів Львівської міської ради в суді.
Короткий зміст вимог касаційної скаргита узагальнення її доводів
 
У жовтні 2019 року заступник прокурора Львівської області звернувся до суду касаційної інстанції із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на недотримання судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду  першої інстанції. 
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що прокурор звернувся в інтересах Львівської міської ради, оскільки комунальне некомерційне підприємство «8-а міська клінічна лікарня                        м. Львова» належить до комунальних закладів охорони здоров`я і перебуває у власності громади; з 2018 року не вжило жодних заходів на примусове стягнення суми витрачених коштів на лікування потерпілого від злочину, що свідчить про неналежне здійснення своїх повноважень та є підставою для представництва прокурором інтересів держави. 

Саме бездіяльність Львівської міської ради, як органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, свідчить про наявність виключного випадку і змушує прокурора до захисту публічного інтересу в сфері залучення коштів до державного бюджету.

Відзив на касаційну скаргу до суду касаційної інстанції не подано.
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року відкрито провадження у справі та витребувано її з суду першої інстанції. 
 
Статтею 388 ЦПК України передбачено, що судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
 
У листопаді 2019 року вказана справа надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2020 року справу за позовом заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Львівської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення витрат на лікування потерпілого від злочину призначено до розгляду. 
 
Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
 
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-ІХ передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
 
Частиною першою статті 400 ЦПК України (в редакції, чинній на час подання касаційної скарги) визначено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Згідно з положеннями частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме ним, а також не обґрунтовано підстав звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті                          23 Закону України «Про прокуратуру»; прокурором під час звернення до суду жодним чином не доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, яка є самостійною юридичною особою, органом місцевого самоврядування, у складі власної структури має юридичний відділ та відповідних фахівців у галузі права. Так само прокурором не надано доказів того, що Львівська міська рада зверталася до прокурора з клопотанням про відновлення своїх порушених прав.
 
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що Львівська міська рада не позбавлена права самостійно звернутись до суду з відповідним позовом про захист своїх порушених прав.
 
Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду не погоджується з вказаним висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне. 
 
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
Наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
 
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
 
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.
 
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
 
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
 
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року                     № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня                                 2005 року).
 
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
 
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
 
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
 
Отже, зазначені рішення ЄСПЛ суд касаційної інстанції застосовує у цій справі як джерело права.
 
У справі, що переглядається, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, зазначав, спірні правовідносини пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити відповідні кошти. У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.
 
Таким чином, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах
 
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу ні комунальним закладом охорони здоров`я, ні органом місцевого самоврядування з моменту завершення лікування потерпілим не вживались жодні заходи щодо стягнення в установленому порядку вказаних витрат, порушуються інтереси держави внаслідок ненадходження таких коштів до міського бюджету, у підтвердження чого надав лист Львівської міської ради від                         05 квітня 2019 року № 2602-511. 
 
Проте суди попередніх інстанцій на вказане вище уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про те, що позовна заява підлягає поверненню у зв`язку із відсутністю доказів щодо здійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави Львівською міською радою, яка є самостійною юридичною особою, та не позбавлена можливості звернутись до суду самостійно за захистом своїх порушених прав. Усупереч наведеним вимогам закону суди доводи прокурора не перевірили та дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви.
 
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження 
№ 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
 
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Львівською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
 
З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі, про те, що у спірному випадку прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Львівської міської ради.
 
Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурору відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 185 ЦПК України є помилковим, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції.
 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до пунктів 1, 3 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу; або суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, що підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів. 
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.
 
Ухвалу Сихівського районного суду м. Львова від 03 червня 2019 року та постанову Львівського апеляційного суду від 03 вересня 2019 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                           В. О. Кузнєцов
 
Судді :                                                                                                     В. С. Жданова
 
                                                                                                                 В. М. Ігнатенко
 
                                                                                                                 С. О. Карпенко
 
                                                                                                                 М. Ю. Тітов