ПОСТАНОВА
Іменем України

30 квітня 2020 року 
Київ
справа №440/2903/19
адміністративне провадження №К/9901/738/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Соколова В.М., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №440/2903/19
за позовом Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Клочка К.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді- Присяжнюк О.В., суддів: Спаскіна О.А., Любчич Л.В.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. Комунальне підприємство "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області звернулося до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 29 липня 2019 року № 2299/5 "Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області".

2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що санкції, передбачені статтею 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" оскаржуваним наказом застосовано до всього суб`єкта державної реєстрації - комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області", тоді як порушення законодавства було допущено лише одним з п`яти державних реєстраторів. Водночас, державного реєстратора Русина В.В., який допустив ці порушення, вже було притягнуто до відповідальності на підставі цієї ж статті у вигляді тимчасового блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 місяці.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На підставі наказу Міністерства юстиції України від 13 січня 2019 року № 13/7 головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату Октисюком І.П. відповідно до статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 проведено моніторинг реєстраційних дій державних реєстраторів комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області" (далі - комунальне підприємство "Реєстраційний центр майнових прав").

3.1. За наслідками проведення моніторингу складено акт від 05 квітня 2019 року, яким зафіксовано порушення державним реєстратором комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Русином В.В. вимог Порядку №1141.

3.2. На підставі наказу Міністерства юстиції України від 26 квітня 2019 року № 1470/7 проведено камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав", за наслідками якої складено довідку від 20 травня 2019 року, яка містить пропозицію тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора Русина В.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 місяці, а також направити матеріали проведеної камеральної перевірки щодо позивача до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу стосовно відповідності такого суб`єкта вимогам акредитації. 

3.3. Наказом Міністерства юстиції України від 31 травня 2019 року № 1664/5 тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Русина В.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 4 місяці.

3.4. Постійно діючою комісією з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу складено висновок від 23 липня 2019 року, яким рекомендовано скасувати акредитацію суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" у зв`язку з виявленням фактів порушення вимог законодавства державним реєстратором, який перебуває в трудових відносинах з цим суб`єктом державної реєстрації.

3.5. На підставі вищезазначеного висновку, 29 липня 2019 року Міністерством юстиції України видано наказ № 2299/5 "Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області".

3.6. Не погоджуючись із зазначеним наказом, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, позов задоволено.

4.1.   Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 29 липня 2019 року №2299/5 "Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області".

4.2. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ невмотивований та протиправний, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

IV. Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі Міністерство юстиції України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що ні положеннями Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», ні Порядком здійснення контролю у сфері державної реєстрації не передбачено алгоритму диференціації визначення та застосування відповідних санкцій до суб`єктів державної реєстрації залежно від виявлених порушень.

5.2. Визначення санкцій, які будуть застосовуватись до суб`єкта державної реєстрації є дискреційним повноваженням Міністерства юстиції України при реалізації його повноважень, передбачених Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

8.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

9. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

10.  Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною 2 цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

11. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, врегульовано Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» № 1952-IV від 01 липня 2004 року (далі - Закон № 1952-IV).

12. Відповідно до частини першої статті 37-1 Закону № 1952-IV контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

12.1. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав.

12.2. У разі, якщо в результаті проведеної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав виявлено прийняття такими державними реєстраторами чи суб`єктами державної реєстрації прав рішень з порушенням законодавства, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, Міністерство юстиції України вживає заходів до негайного повідомлення про це відповідних правоохоронних органів для вжиття необхідних заходів, а також заінтересованих осіб.

13. Частиною другою статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про:
1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав;
4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;
5) скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав.

14. Процедуру здійснення Міністерством юстиції України контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань визначено Порядком здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990  (далі - Порядок № 990).

15. Відповідно до пункту 1 Порядку №    990 моніторинг реєстраційних дій - комплекс організаційних та технічних (з використанням програмних засобів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри) заходів, які забезпечують систематичну, вибіркову перевірку дотримання державними реєстраторами прав на нерухоме майно, державними реєстраторами юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державні реєстратори), уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації законодавства під час проведення реєстраційних дій за критеріями, визначеними цим Порядком.

16. Пунктом 2 Порядку № 990 встановлено, що контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України "Про звернення громадян", і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах. У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян" і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами.

17. Відповідно до пункту 5 Порядку № 990 за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг.

18. За пунктом 6 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту.

19. Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 Результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.

19.1. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.

20. Згідно із     пунктом 10 Порядку № 990 за результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.

21. За положеннями пункту 11 Порядку № 990 матеріали проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом, у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації надсилаються до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мін`юсту для розгляду та прийняття рішення відповідно до законодавства.

22. Порядок акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1130 (далі - Порядок № 1130).

23. Відповідно до пункту 8 Порядку № 1130 акредитований суб`єкт державної реєстрації протягом місяця з дня отримання копії рішення про його акредитацію вживає необхідних заходів для отримання державними реєстраторами, зазначеними у заяві та доданих до неї документах, ідентифікаторів доступу до реєстрів відповідно до законодавства.

24. Згідно із абзацом 5 пункту 12 Порядку № 1130 акредитований суб`єкт державної реєстрації зобов`язаний протягом п`яти робочих днів з дня настання обставин, що впливають на дотримання таким суб`єктом вимог акредитації, у тому числі у разі звільнення з посади державного реєстратора, а також у разі прийняття на посаду державного реєстратора, відомості про якого відповідно до цього Порядку не надавалися Мін`юсту, надіслати Мін`юсту засвідчені копії документів, передбачених пунктом 4 цього Порядку, що підтверджують дотримання суб`єктом вимог акредитації, кваліфікаційних вимог до державного реєстратора, а також письмово повідомити Мін`юст про зміну відомостей, зазначених у підпунктах 1 і 2 пункту 3 цього Порядку.

25. Відповідно до пункту 13 Порядку № 1130 у разі встановлення за результатами моніторингу порушення акредитованим суб`єктом державної реєстрації вимог, передбачених пунктом 8 та абзацом п`ятим пункту 12 цього Порядку, декларування у заяві чи повідомленні недостовірних відомостей, виявлених під час розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність відповідного акредитованого суб`єкта державної реєстрації, а також у разі отримання комісією матеріалів проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом, комісія у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня такого встановлення (отримання), ініціює розгляд справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації.

25.1. Розгляд справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації, у тому числі в одній із сфер державної реєстрації, може бути ініційований за заявою відповідного акредитованого суб`єкта державної реєстрації.

26. Відповідно до пункту 15 Порядку № 1130 у разі прийняття комісією висновку про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації Мін`юст у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з моменту прийняття комісією висновку, приймає на його підставі мотивоване рішення про скасування акредитації такого суб`єкта у формі наказу.

VI. Позиція Верховного Суду

27. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

28. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

31. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. 

32. Як вбачається з наведених вище правових норм у цій справі, що скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав, є видом санкції по відношенню до суб`єктів державної реєстрації прав у разі виявлення порушення ними законодавства. 

33. У силу положень пункту 11 Порядку № 990 факт виявлення порушень порядку державної реєстрації державним реєстратором є підставою для надіслання до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мін`юсту матеріалів проведеної камеральної перевірки для розгляду та прийняття рішення по відношенню до акредитованого суб`єкта державної реєстрації, з яким перебуває у трудових відносинах такий реєстратор. 

34. Вказане свідчить про імперативність положень щодо необхідності розгляду комісією з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мін`юсту матеріалів проведеної камеральної перевірки для розгляду та прийняття рішення (зокрема й щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав) по відношенню до акредитованого суб`єкта державної реєстрації, з яким перебуває у трудових відносинах державний реєстратор, щодо якого виявлено порушення порядку державної реєстрації, незважаючи на попередньо вжиті заходи контролю у сфері державної реєстрації, передбачені приписами Порядку №990. 

35. Виходячи з вищенаведеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскаржуваний наказ винесено відповідачем правомірно та у межах наданих йому повноважень, з урахуванням того, що попередньо виявлені обставини порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації не заперечувались позивачем. 

36. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно задовольнили позовні вимоги Комунального підприємства "Реєстраційний центр майнових прав" Ялосовецької сільської ради Хорольського району Полтавської області, а тому вказані судові рішення підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

37. Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

38. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

39. Таким чином, касаційна скарга Міністерства юстиції України підлягає задоволенню, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні повних вимог.

VIІ. Судові витрати

40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України - задовольнити.  

2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року - скасувати.

3. Ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова
М.В. Білак 
 В.М. Соколов ,
Судді Верховного Суду