ПОСТАНОВА
Іменем України

15 травня 2020 року 
Київ
справа №309/882/17
адміністративне провадження №К/9901/1067/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Хустського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Закарпатської області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іщук Л.П., Онишкевича Т.В., Попка Я.С. від 15.11.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Хустського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Закарпатської області (далі - пенсійний орган, УПФ, відповідач), у якому просив визнати незаконним рішення комісії по розгляду питань, пов`язаних з призначенням/перерахунком та виплатою пенсій Хустського ОУПФУ №2 від 09.01.2017 та зобов`язати відповідача призначити пенсію за віком згідно Закону України «Про державну службу».
2.          У позовній заяві наводились мотиви про те, що відмовляючи у призначенні пенсії за віком згідно Закону України «Про державну службу» з підстав відсутності необхідного для даного виду пенсії стажу роботи на державній службі, відповідач не врахував стаж роботи за період з 16.09.1987 по 24.10.1990, тобто 3 роки 1 місяць 8 днів на відповідальних посадах в партійних органах та період з 02.10.2001 по 19.06.2002 в органі місцевого самоврядування, чим порушив положення пункту 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 10.12.2015 №889-VІІІ «Про державну службу» (далі - Закон №889-VІІІ), постанови Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 №283, постанови Кабінету Міністрів України від 20.12.1993 №1049 (далі - постанови КМУ №283, №1049 відповідно).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Постановою Хустського районного суду закарпатської області від 06.07.2017 позов задоволено повністю.
4.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що, як випливає з аналізу приписів пункту 8 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №889-VІІІ, пункту 3 Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою КМУ №283 (далі - Порядок №283), абзацу четвертого пункту 3 Положення про порядок і умови виплати щомісячної надбавки за вислугу років працівникам органів виконавчої влади та інших державних органів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.1993 №1049 (далі - Положення №1049), а також роз`яснень Міністерства юстиції України від 03.06.1994 №4-5-1156, погоджених з Кабінетом Міністрів України (далі - Роз`яснення №4-5-1156), стаж роботи позивача з 16.09.1987 по 11.03.1990 на посадах інструктора промислово-транспортного відділу Хустського райкому Компартії України, інструктора відділу організаційно-партійної і кадрової роботи, політорганізатора, голови парткомісії при Хустському райкомі Компартії України підлягає зарахуванню до стажу державної служби.
5.          Вищевказане судове рішення скасовано постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017, який у задоволенні позову відмовив.
6.          Свої висновки апеляційний суд мотивував тим, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, оскільки не враховано, що на час роботи позивача на посадах інструктора, політорганізатора, голови парткомісії Хустського райкому Компартії України (з 1987 по 1991 рік) такий стаж не відносився до стажу державної служби, позаяк постанова КМУ №283 прийнята 03.05.1994. Тому таке твердження суперечить пункту 8 розділу ХІ Прикінцевих та Перехідних положень Закону №889-VІІІ, який говорить про те, що стаж державної служби до набрання чинності цим Законом обчислюється в порядку та на умовах, установлених законодавством на час перебування на таких посадах.
7.          На цій підставі апеляційний суд дійшов висновку, що вищевказаний період роботи ОСОБА_1 не можна зарахувати до стажу державної служби, який дає право на пенсію відповідно до статті 37 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-XII (далі - Закон №3723-XII).
8.          Відтак, оскільки ОСОБА_1 станом на 01.05.2016 - дату набрання чинності Законом №889-VІІІ не займав посади державної служби, не має 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, апеляційний суд прийшов до висновку, що позивач не має права на призначення йому пенсії як держслужбовцю (переведенні з пенсії за віком згідно Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» на пенсію згідно Закону України «Про державну службу»), а тому відмова відповідача у призначенні йому пенсії є правомірною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.          Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, ОСОБА_1 29.12.2016 звернувся до Хустського об`єднаного управління пенсійного фонду України Закарпатської області з заявою про перехід з одного виду пенсії на інший (переведення з пенсії за віком згідно Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» на пенсію за віком згідно Закону України «Про державну службу»).
11.          За результатами розгляду заяви, відповідачем прийнято рішення про відмову в перерахунку пенсії (протокол №2 від 09.01.2017) виходячи з того, що «з 01.05.2016 набув чинності Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VІІІ, яким визначено право на пенсійне забезпечення державних службовців відповідно до статті 37 Закону України «Про державну службу» №3723-XII. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №889-VІІІ втратив чинність Закон №3723-XII, крім статті 37, що застосовується до осіб зазначених в пунктах 10 і 12 цього розділу. 
12.          Провівши розрахунок стажу роботи позивача на посадах державного службовця, визначених статтею 25 Закону №3723-XII, встановлено він становить 17 років 2 місяці 25 днів в тому числі: 1) з 18.03.1996 по 01.10.2001- 5 років 6 місяців 14 днів; 2) з 21.05.2003 по 31.01.2015 - 11 років 8 місяців 11 днів.
13.          Що стосується періоду роботи з 16.09.1987 по 02.09.1991 на посадах інструктора промислово-транспортного відділу Хустського райкому Компартії України, інструктора відділу організаційно-партійної та кадрової роботи, політорганізатора, голови парткомісії при Хустському райкомі Компартії України, то відповідач дійшов висновку, що його не можна зарахувати до стажу державної служби, який дає право на пенсію відповідно до статті 37 Закону №3723-XII, так як дані посади (партійна робота) не передбачені статтею 25 цього ж Закону.
14.          Також, відповідач аргументував свою відмову тим, що робота на посадах в органах місцевого самоврядування зараховувалась до стажу державної служби на підставі Порядку №283, який, втім, втратив чинність на підставі Постанови КМУ №229. Отже, період роботи з 02.10.2001 по 19.06.2002 в Хустській міській раді також не можна зарахувати до стажу державної служби, який дає право на пенсію відповідно до статті 37 Закону №3723-XII, так як дані посади (партійна робота) не передбачені статтею 25 цього ж Закону.
15.          Дані обставини наведені у виписці з протоколу №2 від 09.01.2017, копія якої досліджена в ході судового розгляду справи.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16.          В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач наводить аргументи про те, що апеляційний суд, неправильно застосувавши у часі норми матеріального права, дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову і безпідставно скасував постанову суду першої інстанції, яка прийнята відповідно до закону.
17.          Позивач наголошує, що суд першої інстанції, вірно застосувавши у часі норми матеріального права та згідно з пунктом 6 постанови КМУ №229 та пунктом 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №889-VІІІ, дійшов правильного висновку про необхідність зарахування періодів його роботи з 16.09.1987 по 24.10.1990 та з 02.10.2001 по 19.06.2002 до стажу державної служби, що в сукупності з підтвердженим відповідачем стажем такої служби є підставою для призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону №3723-XII.
18.          Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Так, згідно з положеннями статті 90 Закону №889-VІІІ, який набрав чинності з 01.05.2016, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». 
20.          При цьому, відповідно до пункту 10 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону №889-VІІІ державні службовці, які на день набрання чинності цим Законом займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених статтею 25 Закону України «Про державну службу» та актами Кабінету Міністрів України, мають право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723-XII у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.
21.          Також, пунктом 8 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону №889-VІІІ встановлено, що стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється у порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.
22.          За приписами частини першої статті 37 Закону №3723-XII на одержання пенсії державних службовців мають право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», за наявності страхового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбаченому абзацом 1 частини першої статті 28 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», у тому числі стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку.
23.          Окрім цього, як визначено абзацами першим, другим, третім пункту 2 Порядку №283, до стажу державної служби зараховується робота (служба): на посадах державних службовців у державних органах, передбачених у статті 25 Закону України «Про державну службу», а також на посадах, віднесених Кабінетом Міністрів України до відповідної категорії посад державних службовців; на посадах керівних працівників і спеціалістів в апараті органів прокуратури, судів, нотаріату, дипломатичної служби, митного контролю, внутрішніх справ, служби безпеки, розвідувальних органів, інших органів управління військових формувань, Держспецзв`язку, Адміністрації Держспецтрансслужби, державної податкової та контрольно-ревізійної служби, Держфінінспекції, її територіальних органів; на посадах керівних працівників і спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР згідно з додатком.    
24.          Пунктом 3 вищеназваного Порядку передбачено, що до державної служби включається також час роботи в організаціях, передбачений абзацом четвертим пункту 3 Положення №1049.
25.          В свою чергу, відповідно до абзацу четвертого пункту 3 Положення №1049, до стажу роботи, який дає право на одержання надбавки за вислугу років, зараховується стаж роботи в організаціях (крім роботи у кооперативних та інших громадських організаціях), передбачених статтею 118 Кодексу законів про працю України.
26.          За правилами статті 118 Кодексу законів про працю України до стажу роботи, який надає право на одержання надбавки за вислугу років зараховується, зокрема, стаж роботи в партійних, профспілкових і комсомольських на виборних посадах.
27.          Колегія суддів звертає увагу й на Роз`яснення №4-5-1156, де зазначено, що до стажу державної служби зараховують період роботи в цих органах лише на виборних та відповідальних посадах до припинення дії статті 6 Конституції УРСР і внесення змін до статті 7 Конституції УРСР (до 24 жовтня 1990 року). Відповідальною вважається посада, прийняття на яку здійснювалось колегіальним органом (рішення, бюро, комітету, постановою конференції, зборів) партійних, профспілкових, комсомольських організацій.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
28.          Таким чином, зважаючи на зміст вищезазначених законодавчих положень, Верховний Суд дійшов висновку, що стаж роботи в партійних організаціях зараховується до стажу державного службовця, особам, які працювали на виборних та відповідальних посадах в органах до 24.10.1990.
29.          Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.01.2020 у справі №334/4034/16-а(2-а/334/217/16).
30.          Разом з тим, суд касаційної інстанції зазначає, що судами попередніх інстанцій не досліджено, чи відносяться посади в партійних організаціях, які займав позивач, до виборних посад, у розумінні статті 118 Кодексу законів про працю України.
31.          В той же час, до повноважень Верховного Суду, з урахуванням встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) меж перегляду судом касаційної інстанції, не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
32.          Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
33.          Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи та витребуваних необхідних документів, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
34.          Окрім цього, колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що стаж роботи позивача на посадах інструктора, політорганізатора та голови парткомісії Хустського райкому компартії України у період з 1987 по 1991 рік не відносився до стажу державної служби, оскільки постанова КМУ №283 була прийнята лише 03.05.1994 і не діяла станом на час перебування ОСОБА_1 на цих посадах.
35.          Верховний Суд вважає, що така позиція апеляційного суду заснована на помилковому тлумаченні приписів пункту 8 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону №889-VІІІ, яким встановлено, що стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється у порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.
36.          До набрання чинності Законом №889-VІІІ спірні правовідносини урегульовувались, окрім іншого, Порядком №283, яким визначались посади і органи, час роботи в яких зараховується до стажу державної служби.
37.          Отже, у даному випадку слід керуватися Порядком №283 й така правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19.03.2019 у справах №466/5138/17, №357/1457/17, від 10.04.2019 у справі №607/2474/17.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
38.          За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
39.          Своєю чергою, за змістом частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
40.          Як встановлено під час касаційного розгляду справи, суди попередніх інстанцій не забезпечили повного і всебічного з`ясування обставин даної справи з перевіркою їх доказами, дослідженими в судовому засіданні, та застосуванням усіх наданих їм процесуальним законом повноважень з цією метою, а тому ухвалили судові рішення, які не відповідають закону.
41.          Вищезазначене свідчить про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й це, у розумінні  частини другої статті 353 КАС України, є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд.
42.          Під час нового розгляду справи суду першої інстанції слід врахувати викладені в цій постанові висновки Верховного Суду, повно і всебічно встановити обставини справи, що стосуються спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, надати їм належну юридичну оцінку, перевірити їх доказами та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
43.          Ураховуючи викладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
44.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Хустського районного суду закарпатської області від 06.07.2017 та постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                                                                                                                                                              Я.О. Берназюк

                                                                                                                                                                                                                                                                      В.М. Шарапа