Постанова                                       
Іменем  України                                            
 
18 березня 2020 року
м. Київ
 
справа № 243/11658/15-ц
провадження № 61-28737св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф. (суддя-доповідач), 
Шиповича В. В.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
представники позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3,
відповідачі: держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України, Головне територіальне управління юстиції у Донецькій області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційні скарги Державної казначейської служби України та Головного територіального управління юстиції у Донецькій області на рішення Апеляційного суду Донецької області від 11 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: 
Тимченко О. О., Гапонова А. В., Мірути О. А.,
ВСТАНОВИВ:
1.        Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування матеріальної шкоди.
Позовна заява мотивована тим, що вона є власником квартири 
АДРЕСА_1 . Разом з цим, у період з 12 квітня 2014 року по 05 липня 2014 року на території м. Слов`янська проводились диверсійні дії, неодноразові обстріли житлових районів міста, в зв`язку з чим на час проведення антитерористичної операції вона змушена була покинути свою квартиру. 07 червня 2014 року під час масового обстрілу, у будинок, в якому розташована її квартира, потрапили снаряди та виникла пожежа, внаслідок чого квартира була знищена і відновленню не підлягає. За фактом пожежі до Єдиного реєстру досудових розслідувань 23 липня 
2014 року внесено відомості про досудове розслідування кримінального провадження за ознаками частини другої статті194 КК України.
Посилаючись на те, що інше житло їй не надано, а завдана шкода не відшкодована, ОСОБА_1 просила стягнути з держави Україна в особі Кабінету Міністрів України за рахунок коштів Державного бюджету України на відшкодування майнової шкоди, завданої її житлу внаслідок проведення антитерористичної операції, 387 000 грн, виходячи з площі зруйнованої квартири 45,8 кв. м та опосередкованої вартості спорудження житла по Донецькій області 7 810 грн за 1 кв. м. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Справа розглядалася судами неодноразово.
Рішенням Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 12 січня 2016 року позовні вимоги ОСОБА_1 залишено без задоволення.
Рішенням Апеляційного суду Донецької області від 15 березня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 . Відшкодовано ОСОБА_1 за рахунок коштів Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом за пошкоджену квартиру, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 у розмірі 
363 789 грн 40 коп.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22 лютого 2017 року касаційну скаргу Міністерства юстиції України в особі Головного управління юстиції у Донецькій області задоволено частково.
Рішення Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 12 січня 2016 року та рішення Апеляційного суду Донецької області від 15 березня 2016 року скасовано, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
Рішенням Слов`янського міськрайонного суду Донецької області 
від 24 травня 2017 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позивач ОСОБА_1 у своїй позовній заяві одночасно посилається на декілька обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, зокрема, позивач вказує на завдання збитків внаслідок проведення антитерористичної операції, а також те, що майнова шкода завдана терористичним актом та внаслідок злочину. Проте, вказані підстави відшкодування збитків є різними і самостійними підставами позову, вирішення яких регулюється різними нормами матеріального права та підлягає доказуванню на підставі різних фактичних даних. 
Враховуючи зазначене, правові підстави для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 відсутні, оскільки відсутня добровільна згода позивача на передачу всього об`єкта нерухомості органу місцевого самоврядування та відсутні підстави для висновку, що шкода, завдана позивачу внаслідок зруйнування квартири, завдана саме внаслідок проведення антитерористичної операції, терористичним актом та внаслідок злочину.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Рішенням Апеляційного суду Донецької області від 11 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Відшкодовано ОСОБА_1 за рахунок коштів Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом за пошкоджену квартиру, розташовану за адресою: 
АДРЕСА_1 , в сумі 363 789 грн 40 коп.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що матеріалами справи підтверджено, що шкода позивачці завдана терористичним актом (артобстрілу житлових районів міста Слов`янськ в період проведення антитерористичної операції). Враховуючи повноваження Кабінету Міністрів України в системі суб`єктів боротьби з тероризмом (організація боротьби з тероризмом, забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами), апеляційний суд вважав, що Кабінет Міністрів України як представник держави позивачем визначений правильно. 
Враховуючи, що згідно свідоцтва про право власності на житло 
від 24 листопада 1995 року та технічного паспорта на квартиру, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , загальна площа квартири позивача складає 45,8 кв. м, що діюча опосередкована вартість спорудження житла по Донецькій області за 1 кв. м загальної площі квартири (з урахуванням ПДВ) складає 7 943 грн, що відповідачами суду не надано доказів про те, що пошкоджена квартира була застрахована, позивач відповідно до частини десятої статті 86 Кодексу цивільного захисту України має право на грошову компенсацію за пошкоджену квартиру в розмірі 363 789 грн 40 коп. (45,8 кв. м х 7 943 грн).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі, поданій у жовтні 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Державна казначейська служба України, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.   
У касаційній скарзі, поданій у листопаді 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Головне територіальне управління юстиції у Донецькій області, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просило скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.   
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалами Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 11 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції. Зупинено виконання рішення Апеляційного суду Донецької області 
від 11 жовтня 2017 року до закінчення касаційного провадження у справі.
Відповідно до пункту 4 розділу XIII Перехідних положень Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції Закону України № 2147-VIII від 3 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
У травні 2018 року справа надійшла до Верховного Суду.
У червні 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподіл судової справи між суддями справу передано судді-доповідачу. 
Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування матеріальної шкоди призначено до судового розгляду.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга Державної казначейської служби України мотивована тим, що у матеріалах справи відсутні докази того, що пошкодження будинку та майна позивача спричинені саме проведенням антитерористичної операції у зазначеному позивачем районі, не визначені особи, якими були завдані зазначені пошкодження, не встановлено факту наявності причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідачів та спричиненою позивачеві шкодою. Крім того, у матеріалах справи позивач не зазначає про відмову від права власності на зруйноване житло. Тобто недотримання вимог частини дев`ятої статті 86 Кодексу цивільного захисту України унеможливлює застосування інших норм цього Кодексу, а саме: забезпечення житлом позивача або виплати грошової компенсації за рахунок держави. 
Касаційна скарга Головного територіального управління юстиції у Донецькій області мотивована тим, що у матеріалах  справи відсутні докази здійснення терористичного акту, наслідком якого є пошкодження квартири позивача. 
Відзив на касаційну скаргу до суду не надійшов
Фактичні обставини справи, встановлені судами
На підставі свідоцтва про право власності на житло від 24 листопада 
1995 року ОСОБА_1 належить на праві власності квартира АДРЕСА_1 (а. с. 13, т. 1).
Відповідно до акта обстеження об`єкта - квартири АДРЕСА_1 від 12 вересня 2014 року пошкодженого під час проведення антитерористичної операції, який затверджено протоколом засідання робочої комісії № 6 від 17 вересня 2014 року, комісією у складі: 
в. о. начальника УЖКГ Діденко Д. І., заступника начальника УЖКГ 
Заруби О. В., начальника відділу цивільного захисту Новака В. А., спеціаліста 1 категорії УЖКГ Денисенко Н. В., директора ТОВ «Ліра ЛТД», інженера 
ТОВ «Ліра ЛТД» встановлено, що частково пошкоджено внутрішні та зовнішні несучі стіни; повністю зруйновано перегородки, перекриття над другим поверхом, віконні блоки та блоки вхідних і міжкімнатних дверей, інженерні комунікації, повністю пошкоджено інженерні комунікації на об`єкті. До подальшої експлуатації об`єкт непридатний, третя категорія технічного стану (а. с. 38, т. 1).
ОСОБА_1 зверталась до Слов`янського міського відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області 
16 липня 2014 року за фактом пошкодження квартири АДРЕСА_1 . Вказана заява зареєстрована та внесена до Єдиного реєстру досудових розслідувань під № 12014050510002247 
від 23 липня 2014 року за ознаками частини другої статті 194 КК України 
(а. с. 6, т. 1).
Комісією за участю: головного інспектора відділу державного нагляду (контролю) у   сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Слов`янського районного управління головного управління Державної служби по надзвичайним ситуаціям України в Донецькій області майора служби цивільного захисту Тимченко С. Н., ОСОБА_3, ОСОБА_1, було 29 жовтня 2015 року складено акт про пожежу, яка виникла 06 червня 2014 року, час не встановлено, в квартирі багатоквартирного жилого будинку за адресою: АДРЕСА_1 , власник   квартири - ОСОБА_1 Пожежа, яка виявлена 10 липня 2014 року, виникла у квартирі. Пожежні підрозділи не приймали участь у ліквідації пожежі у зв`язку з обстрілом з вогнепальної зброї та відсутністю телефонного зв`язку лінії 101 у період проведення активної фази АТО. Із заяви 
ОСОБА_1 від 29 жовтня 2014 року встановлено, що 06 червня 
2014 року внаслідок артилерійського обстрілу, який проводився в період проведення антитерористичної операції, виникла пожежа в її квартирі за адресою: АДРЕСА_1 . В результаті пожежі повністю знищені житловий будинок з квартирою та всім майном, яке в ній знаходилось. Спеціалісти в області пожарної безпеки не приймали для участі в огляді місця події. Пряма шкода від пожежі складає (орієнтовно) 
250 000 грн. Причина пожежі (установлена) - внесення джерела запалення 
ззовні в результаті артилерійського обстрілу під час проведення антитерористичної операції. Винні особи чи особа на час складання акту про пожежу не встановлені (а. с. 11, т. 1).
2.        Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
Частиною третьою статті 3 ЦПК України передбачено, що провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України (тут і далі в редакції до наведених змін) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Касаційні скарги Державної казначейської служби України та Головного територіального управління юстиції у Донецькій області підлягають задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із частиною першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Відповідно до частини першої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до вимог статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) завданнями цивільного судочинства є, зокрема, справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Аналогічне положення міститься й у статті 2 ЦПК України у редакції 
від 03 жовтня 2017 року, а крім того зазначено про ефективність такого захисту.
Згідно частини другої статті 2 ЦПК України суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
Згідно з частиною першою статті З ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів.
Аналогічну норму містить частина перша статті 4 ЦПК України у редакції 
від 03 жовтня 2017 року.
У частині першій статті 11 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) вказано, що суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених ними вимог і на підставі доказів сторін та інших осіб, які беруть участь у справі.
Таке саме положення закріплене й у частині першій статті 13 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
За змістом статті 11 ЦПК України (у вказаній редакції) саме позивачу надавалося право визначати підставу та предмет позову.
Суд, здійснюючи правосуддя, захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законами України (стаття 4 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій; стаття 5 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
Цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом (стаття 10 ЦПК України у редакції, чинній на час подання позову та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій; стаття 12 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
За приписами статті 57 ЦПК України 2004 року доказами є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються на підставі пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, допитаних як свідків, показань свідків, письмових доказів, речових доказів, зокрема звуко- і відеозаписів, висновків експертів.
Аналогічні норми містяться у статті 76 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Частиною першою статті 15 ЦК України передбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання                        або оспорювання. 
Згідно з частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового                               або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
Частиною четвертою статті 41 Конституції України гарантовано, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Згідно з частиною першою статті 317 ЦК України власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Відповідно до частин першої-третьої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав.
Частиною першою статті 321 ЦК України передбачено, що право власності           є непорушним. 
Згідно з частиною першою статті 386 ЦК України держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності.
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову. 
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4 і 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
З викладеного вбачається, що предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору. 
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
Позовна заява ОСОБА_1 мотивована, зокрема й тим, що вона не отримала від держави відшкодування за пошкодження (знищення) під час терористичного акту її майна, на яке вона, на її думку, має право згідно із законодавством України. Також позивач зазначала, що право на судовий захист їй гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтями 1166 та 1177 ЦК України.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивача, як на правову підставу позову, на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» є безпідставним. 
Відповідно й суди неправильно керувалися вказаними нормами права при вирішенні спору.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. 
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia), заява № 44912/98, § 49-50). 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивач обґрунтувала розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеного будинку станом на 01 липня 2015 року.
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06, § 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява 
№ 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623. 
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції житловий будинок.
З аналогічних підстав не породжує у позивача такого очікування і застосована судом апеляційної інстанції стаття 85 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акту належного позивачу на праві власності житлового будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача. 
Застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин за аналогією закону (частина восьма статті 8 ЦПК України у зазначеній редакції) положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України для реалізації позивачем права, передбаченого у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» Верховний Суд вважає помилковим. 
Так, стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини 10 вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосувати безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання). 
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодування винятково на державу, але й передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акту майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставним. 
Разом з тим позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивач помилково вважала, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акту житлового будинку у розмірі реальної її вартості. 
Відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 3 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії» (Kotov v. Russia), заява № 54522/00, 
§ 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції.
Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням квартири внаслідок терористичного акту, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Суди попередніх інстанцій встановили, що станом на час розгляду справи досудове розслідування у кримінальному провадженні, в якому позивач була залучена потерпілою через пошкодження її будинку, тривало. 
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, вирішення проблеми відповідальності держави за порушення права заявників на доступ до їхнього майна: рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини» (Dogan and Others v. Turkey), заява № 8803-8811/02 й інші; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia), заява № 13216/05, § 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Саргсян проти Азербайджану» (Sargsyan v. Azerbaijan), заява № 40167/06, § 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо надання компенсації (грошової допомоги) власникові об`єкту житлової нерухомості, пошкодженого при проведенні антитерористичної операції, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за невиконання такого обов`язку на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, провадження № 14-17цс19.
Згідно з частиною четвертою статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Ураховуючи викладене, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можуть вважатись законними та підлягають скасуванню.
При цьому правовою підставою для виплати компенсації, а не майнової чи моральної шкоди, є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та 
статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
Частиною першою статті 412 ЦПК України визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Отже, Верховний Суд, встановивши, що суди неправильно застосували норми матеріального права, суд касаційної інстанції наділений повноваженнями згідно зі статтею 412 ЦПК України змінити оскаржувані судові рішення або ухвалити нове рішення, дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та стягнення на її користь за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 40 000 грн, виходячи при цьому з наведених вище підстав та обґрунтування позову, а саме: відсутність впродовж тривалого часу механізму надання допомоги (компенсації) особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції, та порядку відновлення житла, пошкодженого під час проведення антитерористичної операції.
Керуючись статтями 400, 402, 412, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Державної казначейської служби України та Головного територіального управління юстиції у Донецькій області задовольнити частково.
Рішення Апеляційного суду Донецької області від 11 жовтня 2017 року скасувати.
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Стягнути з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 40 000 грн.  
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    Є. В. Синельников
Судді                                                                                                 О. М. Осіян 
Н. Ю. Сакара 
С. Ф. Хопта
В. В. Шипович