П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  120/3258/19-а 
Головуючий у 1-й інстанції: Яремчук К.О.
Суддя-доповідач:  Франовська К.С. 

14 травня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Франовської К.С. 
суддів:  Совгири Д. І.  Кузьменко Л.В. 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1  на  рішення   Вінницького окружного адміністративного суду  від  16 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про  визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
В жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення 40 сесії 7 скликання від 24.05.2019 №142 Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким йому відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, що знаходиться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах населеного пункту), а також зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, що знаходиться на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду у позові ОСОБА_1 відмовлено.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування вправі відмовити в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою лише з підстав невідповідності її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації. При цьому в прийнятому органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішенні має бути посилання на закони та прийняті відповідно до них нормативно правових актів, що регулюють відносини у відповідній сфері, на підставі яких було відмовлено у надані дозволу.

Відповідач у письмовому відзиві на апеляційну скаргу вважає рішення суду першої інстанції обґрунтованим, прийнятим з врахуванням всіх обставини справи та таким, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги законність та обґрунтованість судового рішення, повноту встановлення обставин справи, застосування норм матеріального і процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з наступних мотивів.

Відповідно до приписів частини 3 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Як встановив суд та підтверджено матеріалами справи, 19 березня 2019 року ОСОБА_1 разом з іншими громадянами подали колективне звернення до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності орієнтовною площею 0,12 га на кожного з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.

До вказаного клопотання позивачем додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

За результатами розгляду клопотання, відповідачем 24 травня 2019 року прийнято рішення №142, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради, оскільки бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно з Генеральним планом визначена під громадське пасовище.

Вважаючи таку відмову суб`єкта владних повноважень протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Постановляючи це рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем при зверненні до відповідача з відповідним клопотанням не надано повного пакету документів, необхідних для вирішення питання щодо надання дозволу на розробку технічної документації, а саме: доданий до клопотання позивачем фрагмент кадастрової карти не може вважатися графічним матеріалом у розумінні ч. 6 ст. 118 ЗК України, оскільки не дає можливості встановити конкретне місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати безоплатно у власність для ведення садівництва, та перевірити відповідність місця розташування вимогам закону. Виявлений недолік графічного матеріалу є перешкодою для прийняття органом місцевого самоврядування бажаного для позивача рішення у зв`язку із чим відсутні підстави для визнання протиправною оскаржуваної відповіді та її скасування.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів врахувала наступні норми чинного законодавства та обставини справи.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною другою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Положеннями ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Тому діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту, внесення змін до генерального плану є виконанням встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади.

У відповідності до частини 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Згідно з частиною 1 статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

За правилами частини 2 статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 3 статті 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, передача земельних ділянок у користування передбачає виготовлення проекту з землеустрою, його погодження компетентними органами, а відтак, прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки у користування.

За результатами розгляду заяви громадянина, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

Разом з цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України є вичерпним.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід`ємною частиною Генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі Генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст.

Таким чином, місце розташування земельних ділянок повинно відповідати Генеральному плану населеного пункту. На його основі розробляються план зонування території. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У разі невідповідності місця розташування об`єкта (земельної ділянки) Генеральному плану, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Разом з тим у частині 3 статті 24  Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зазначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

З аналізу наведеної норми вбачається, що цим Законом встановлено обставину, що є перешкодою для передачі (надання) земельних ділянок. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів надання земельних ділянок у власність.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі з подібними правовідносинами №392/1004/17(2-а/392/96/17).

Вирішуючи спір у даній справі, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що відмова сільської ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою  ґрунтується  не  на дефектах графічного матеріалу, доданого до клопотання та неможливості визначити бажану земельну ділянку, на яку претендує позивач.

Підставою прийнятого рішення сільська рада вказала, що бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно Генерального плану передбачена під пасовище.
Отже, основним питанням, яке постало перед судом, це надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Проте суд першої інстанції не досліджував та не перевіряв правомірності та обґрунтованості конкретної підстави, з якої відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування. Відмовляючи в позові, суд обмежився лише оцінкою дій відповідача щодо ненадання відповідного дозволу або вмотивованої відмови у його наданні.

Разом з тим, як вбачається з Генерального плану с. Агрономічне, затвердженого рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21.08.2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне", розміщеного на офіційному сайті Агрономічної сільської ради, та плану зонування території, земельна ділянка, на яку претендує позивач, відведена сільською радою під пасовище і використовується громадою як громадське пасовище.

За таких обставин , суд апеляційної інстанції вважає, що Агрономічна сільська рада мала законні підстави стверджувати про невідповідність місця розташування земельних ділянок вимогам закону, а тому правомірно відмовила позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності.

Частиною 4 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції правильно по суті вирішив даний публічно-правовий спір, однак не надав належної оцінки обставинам справи, а тому оскаржене рішення суду слід змінити, змінивши його мотивувальну частину наведеними мотивами відмови в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити  частково.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року  змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову відповідно до мотивувальної частини постанови апеляційного суду. 
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 

Постанова суду складена в повному обсязі  14 травня 2020 року.

Головуючий	 	 	Франовська К.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Совгира Д. І.    Кузьменко Л.В.