ПОСТАНОВА
Іменем України
19 березня 2020 року 
м. Київ
справа №240/3384/19
адміністративне провадження №К/9901/31994/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача          Саприкіної  І.  В., 
суддів                    Єзерова  А.  А., Чиркіна  С.  М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду (суддя Семенюк М. М.) від 05  серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Драчук Т. О., судді: Ватаманюк Р. В., Полотнянко Ю. П.) від 16   жовтня 2019 року у справі за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Блек Айс», про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення та спеціального дозволу,
УСТАНОВИВ:
У березні 2019  року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся  до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Блек Айс» (далі - ТОВ «Блек Айс»), у якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 06 грудня 2018 року № 4614;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1355 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24942/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Блек Айс»; 
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 20 лютого 2019 року № 6321, виданий Державною службою геології та надр України ТОВ «Блек Айс».
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16  жовтня 2019 року, позов залишено без розгляду. 
Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, заступник прокурора Вінницької області звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16  жовтня 2019  року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що у даній справі прокурор вказав на наявність «інтересів держави» та набув право на представництво і звернення до суду за захистом таких інтересів, оскільки наразі немає державного органу, який фактично здійснює нагляд за законністю видавання спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, яка таке видавання і здійснила в спірній ситуації та до якої поданий позов в справі. Тому прокурор, оскаржуючи незаконний спеціальний дозвіл на користування надрами, звернувся до суду як позивач. 
Також заступник прокурора Вінницької області в касаційній скарзі посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №  587/430/16-ц, де зазначено, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
Скаржник зазначає, що звернення до суду з відповідним позовом було зумовлене потребою запобігти незаконному наданню надр у користування (що, як вважає прокурор, є суспільно значущим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства, а недотримання умов чинного законодавства органами державної влади та органами місцевого самоврядування, на його думку, порушує інтереси держави та підриває авторитет владних органів. Чинним законодавством не встановлено, який саме орган влади має право оскаржувати до суду рішення, дії, вчинення яких передує розв`язанню питання про надання дозволу на користування надрами, тому відповідно до вимог ч.  3 ст.  53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)  та ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закоy №  1697-VII)      прокурор має право звертатися до суду з таким позовом.
24 грудня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 11 березня 2020 року призначив її до розгляду.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з ч.  1, 3 ст. 23 Закону №  1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною 4 ст. 23 Закону №  1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. 
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. 
Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому «нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
Разом з цим, «здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Обґрунтовуючи свою позицію, заступник прокурора Житомирської області обґрунтовує інтереси держави тим, що видача Державною службою геології та надр України спеціального дозволу на користування надрами було здійснене з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства, а недотримання умов чинного законодавства органами державної влади та органами місцевого самоврядування, на його думку, порушує інтереси держави та підриває авторитет владних органів.
На думку позивача, видача Державною службою геології та надр України спеціального дозволу на користування надрами без проведення відповідного аукціону призвело до неотримання державою грошових коштів у тому розмірі та обсязі, на які б держава могла розраховувати у разі проведення такого аукціону.
Тобто, в даному випадку мова не йде про будь-яку бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо вчинення/ не вчинення певних дій. Навпаки, прокурор вважає незаконними рішення суб`єктів владних повноважень, наділених чинним законодавством повноваженнями приймати такі рішення (спірні погодження та дозвіл). Таким чином, фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з прийнятими відповідачами рішеннями, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звернувшись до суду з цим позовом, прокурор перебрав на себе компетенцію відповідних уповноважених органів та намагається скасувати спірні рішення в судовому порядку з огляду на їх протиправність (на думку позивача). Поряд з цим, незгода прокурора з такими рішеннями не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави та/або про відсутність такого органу.
Згідно з статтею 11 Кодексу України про надра  державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Суд апеляційної інстанції з`ясував, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виняткових випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а у суду першої інстанції не було підстав вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави», позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. В контексті предмета цього позову інтереси держави уповноважені представляти відповідні органи, зокрема Міністерством екології та природних ресурсів України.
Проте, доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення відповідними органами своїх повноважень, насамперед Міністерством екології та природних ресурсів України, у цій справі прокурор не надав.
Потребу звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого належить захист законних інтересів держави, утім з огляду на зазначене вище висновки суду такі твердження є помилковими, а отже й передбачені  КАС України  та  Законом №1697-VII  підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли.
Функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокуратури, належать, передусім, до компетенції, зокрема, вказаних вище суб`єктів владних повноважень і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1  Конституції України,  Закону №  1697-VII  та  КАС України, може бути реалізовано прокурором тільки у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його в неналежний спосіб. Водночас в такому разі прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким своєю чергою наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019  року у справі № 0640/4292/18 та від 27 лютого 2020 року у справі №  240/2400/19.
Водночас, обґрунтовуючи свою позицію, прокурор посилається на постанову від 26  червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, у якій Велика Палата Верховного Суду дійшла протилежних висновків. Однак, таке рішення зумовлено іншими обставинами, оскільки прокурор у наведеній вище справі надав докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу, який має право звертатися з таким позовом, і такий орган відсутній, на відміну від обставин, що мають місце в справі, яка розглядається. При цьому, колегія суддів, звертає увагу, що суди попередніх інстанцій належним чином дослідили вказані доводи скаржника та надали їм обґрунтовану оцінку.
Поряд з цим, слід зазначити, що обставини встановлені у цій справі є відміними від обставин у справах, коли суд відкривав провадження за позовом прокурора в інтересах держави (зокрема справи №  587/430/16-ц, №  806/1000/17, №  814/1526/17, №  826/7627/18), оскільки останнім в таких справах було доведено відсутність уповноваженого органу, який наділенний правом на звернення до суду.
Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача стосовно надання дозволу, який оскаржується при розгляді справи по суті. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для такого розгляду. Правомірність надання оскарженого дозволу, зокрема й з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 169 цього Кодексу.
У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст.  7 КАС України).

Разом з тим, як зазначає Європейський суд з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьев проти України» від 21 грудня 2010 року, заява № 45783/05).
З огляду на викладене Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що ухвала Житомирського окружного адміністративного від 05  серпня 2019  року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16      жовтня  2019 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення, ухвалу Житомирського окружного адміністративного від 05  серпня 2019  року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16  жовтня  2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                І.  В.  Саприкіна
Судді:                                                                                                    А.  А.  Єзеров
                                                                                                    С.  М.  Чиркін