ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
08 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/580/19
Провадження № 11-1275заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С.,      Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 9901/580/19 за позовом Професійної спілки працівників бібліотек до Президента України, третя особа ? начальник відділу культури і туризму Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування Указу Президента в частині
за апеляційною скаргою Професійної спілки працівників бібліотек на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (суддя Тацій Л. В.) від                       14 лютого 2020 року,
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.20 листопада 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов, у якому позивач просив:
? визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 04 травня 2019 року за № 188/2019 в частині присвоєння почесного звання «Заслужений працівник культури України» начальникові відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1 .
 2.  Позов мотивовано тим, що при прийнятті рішення про присвоєння почесного звання третій особі, Президентом України не враховано допущені ОСОБА_1 систематичні порушення прав людини й конституційних прав громадян України, значні порушення з боку державних органів при представленні ОСОБА_1 до державної нагороди, а також моральні та професійні якості нагородженого.
3.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від  21 листопада 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України).
4.Не погодившись з таким судовим рішенням, Професійна спілка працівників бібліотек подала апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції правил предметної юрисдикції, порушення норм матеріального та процесуального права, невідповідності висновків в ухвалі суду першої інстанції обставинам справи. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року і направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
Водночас з апеляційною скаргою скаржником подані клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження, в обґрунтування якого він посилається на несвоєчасне отримання копії рішення суду першої інстанції та звільнення від сплати судового збору.
5.Ухвалою судді-доповідача від 23 грудня 2019 року апеляційна скарга залишалась без руху та ухвалою від 20 січня 2020 року цей строк було продовжено з метою отримання доказів незадовільного майнового стану юридичної особи (позивача) або оплати судового збору. Одночасно із заявою позивача від 11 лютого 2010 року про усунення недоліків апеляційної скарги суду було надано виписку по рахунку  Професійної спілки працівників бібліотек в Акціонерному товаристві «Ощадбанк» та платіжне доручення про сплату судового збору за подання апеляційної скарги, що є взаємовиключними доказами. 
6.Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 лютого 2020 року поновила строк та  відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Професійної спілки працівників бібліотек на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
7.Станом на 08 квітня 2020 року від інших учасників справи відзиви на апеляційну скаргу не надходили. 
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
8.Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента
9. Згідно з пунктом 1 частини першої  статті 19 КАСУкраїни  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності. 
10. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
11.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).
12.  Відповідно до частини четвертої  статті 266 КАС України  Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
13.        Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАСУкраїни  нормативно-правовий акт ? це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
14.        Пунктом 19 частини першої статті 4 КАСУкраїни визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
15.        За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
16.        У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт -  це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, у якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
17.        Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
18.        Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права ? конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
19.        Виходячи з наведеного оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо присвоєння почесного звання начальнику відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області; не регулює певний вид суспільних відносин; адресований виключно ОСОБА_1 . 
Щодо відсутності порушених прав або інтересів Професійної спілки працівників бібліотек та відсутності юридичного спору між позивачем і відповідачем у цій справі
20. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21.  Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої  статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
22.Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року  № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;  в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
23. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
24.Професійна спілка працівників бібліотек оскаржує Указ Президента, яким присвоєно почесне звання «Заслужений працівник культури України» начальникові відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1., оскільки при прийнятті рішення про присвоєння почесного звання не було враховано допущені ним систематичні та грубі порушення прав людини й конституційних прав громадян України, значні порушення з боку державних органів, а також не були враховані моральні та професійні якості нагородженого. 
25.Професійною спілкою не доведено, що прийняттям оскаржуваного Указу Президентом України порушуються її індивідуально виражені права або інтереси. Загальний інтерес у прагненні справедливості, соціальної рівності, законності, так само як обурення громадських почуттів не можуть свідчити про існування між позивачем та відповідачем правових відносин та не підлягають судовому захисту. 
26.  Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи. 
Позивач у своїй апеляційній скарзі слушно покликається на усталену практику Верховного Суду стосовно того, що спори у справах, де між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір взагалі не підлягають судовому розгляду.
27. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
Щодо обмеження права звернення до суду
28.Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
29.  Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
30.  У рішенні від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»            (параграф 53) та рішенні від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (параграфі 33) Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
У рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubacпроти Хорватії) (параграф 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (параграф 20) Європейський суд з прав людини так само зазначив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
32. З огляду на викладене правильним є висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень має особа, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
33. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що оскаржуваний Указ Президента жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси та (або) обов`язки Професійної спілки працівників бібліотек і не створює жодних обмежень у реалізації прав позивача.
34.       Постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, суд зазначив, що оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, який не порушує безпосередніх конкретних прав чи обов`язків позивача, а отже, не породжує для Професійної спілки працівників бібліотек права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.
35.        Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19 та інших.
36.        Суд першої інстанції також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
37.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАСУкраїни суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
38.        Виходячи з наведеного, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39.        Згідно зі статтею 316 КАС України (у чинній редакції) суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду ? без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування ухвали суду немає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
41.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАСУкраїни (у чинній редакції) якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він, відповідно, змінює розподіл судових витрат.
42.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 312, 316, 322 КАС (у чинній редакції), Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :
1. Апеляційну скаргу Професійної спілки працівників бібліотек залишити без задоволення.
2. Ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від               21 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                     Т. О. Анцупова
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                              В. С. Князєв
                                                С. В. Бакуліна                                              Л. М. Лобойко    
                                                Ю. Л. Власов                                               Н. П. Лященко    
                                                М. І. Гриців                                                  О. Б. Прокопенко
                                              Д. А. Гудима                                                Л. І. Рогач
                                                В. І. Данішевська                                       О. М. Ситнік 
                                              Ж. М. Єленіна                                              О. С. Ткачук
                                              О. С. Золотніков                                          В. Ю. Уркевич
                                                О. Р. Кібенко                                                О. Г. Яновська