ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2020 року 
Київ
справа №1.380.2019.004627
адміністративне провадження №К/9901/1088/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача     Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 1.380.2019.004627
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Юніко-Експо»
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, 
третя особа Товариства з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви» 
про визнання протиправним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Юніко-Експо»
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (у складі судді доповідача Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року (у складі колегії суддів Кушнерика М.П., Курильця А.Р., Мікули О.І.)
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Юніко-Експо» (далі -позивач,                       ТОВ «Юніко-Експо») звернулося до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач, ДАБІ), за участю третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви» (далі -третя особа, ТОВ «ДК «Мальви»), у якому просило визнати протиправним та скасувати виданий відповідачем дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ113171920987 від 11 липня 2017 року на об`єкт «Будівництво багатоповерхових житлових будинків з вбудованими приміщеннями комерційного призначення і підземним паркінгом та дошкільного навчального закладу на вул. Угорській, 14 (1 та 2 черги будівництва) у м. Львові», замовник Товариство з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви». 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, провадження у справі закрито.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підставою виникнення спірних правових відносин між учасниками справи є не незгода позивача з актом відповідача з підстав недотримання останнім процедури, порядку, повноважень щодо позивача, а заперечення майнових прав третьої особи на земельну ділянку, на якій ведуться будівельні роботи, дозвіл на які було видано відповідачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Юніко-Експо» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 03 січня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі                                  № 1.380.2019.004627, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «Юніко-Експо», оскаржує дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий відповідачем Товариству з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви», з тих підстав, що позивач заперечує право Товариства з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви» на користування земельною ділянкою, яка належить на праві власності позивачу .
Таким чином, позивач, оскаржуючи дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий відповідачем третій особі, фактично заперечує право третьої особи, тобто Товариства з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви», на користування земельної ділянкою.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що у ТОВ «ДК «Мальви» відсутні будь-які зареєстровані права на земельну ділянку, щодо забудови на якій видано оспорюваний дозвіл. Крім того,                                ТОВ «ДК «Мальви» не оспорювало та не оспорює належність позивачу прав землекористувача земельної ділянки. Відтак, висновки судів попередніх інстанцій не відповідають нормам матеріального та процесуального права. 
31 січня 2020 року від ТОВ «ДК «Мальви» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначається, що вимоги щодо неправомірності надання дозволу на виконання будівельних робіт є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні господарським судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт на земельній ділянці. Відтак, спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи і тому має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, в якій зазначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Львівського окружного адміністративного суду від       07 жовтня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
У цій справі спірні правовідносини виникли стосовно правомірності дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ 113171920987 від 11 липня 2017 року на об`єкт «Будівництво багатоповерхових житлових будинків з вбудованими приміщеннями комерційного призначення і підземним паркінгом та дошкільного навчального закладу на вул. Угорській, 14 (1 та 2 черги будівництва) у м. Львові», замовником якого є Товариство з обмеженою відповідальністю «Девелоперська компанія «Мальви».
Разом з тим, з висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом звернення до суду став захист його майнового інтересу, як землекористувача земельної ділянки, яку спірним дозволом фактично надано у користування ТОВ «ДК «Мальви», а також надано право виконання на ній будівельних робіт.
За правилами пункту 6 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), суди розглядають у порядку господарського судочинства справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці. 
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
У справі, що розглядається, оскаржуються дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, які полягають у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, ТОВ «ДК «Мальви», з підстав відсутності у ТОВ «ДК «Мальви» права на користування земельною ділянкою, яка належить на праві власності позивачу. Відтак цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт на земельній ділянці, власником якої фактично є інша особа, не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між ТОВ «ДК «Мальви» та                           ТОВ «Юніко-Експо» щодо правомірності наданого ТОВ «ДК «Мальви» права користування земельної ділянкою. Крім того, сторони не повідомляли суд про розгляд цього спору в інших судах.
Відповідно до статті 1 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. 
Згідно статті 1 ГК України господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між цими суб`єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
За правилами пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України, суди розглядають у порядку господарського судочинства справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Відповідно до частин першої та другої статті 20 ГК України, держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів. Кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів.
З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства. 
Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 серпня 2018 року у справі № 815/1568/16, а також Верховним Судом у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 826/5970/16, від 28 лютого 2019 року у справі № 815/931/17 та від 22 серпня 2019 року у справі № 824/2393/15-а.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.
Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов`язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.
Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні                            25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів П`єтера Ван Дзіка (Нідерланди), Грет Халлер (Швейцарія), Джефрі Джоуела (Сполучене Королівство), Каарло Туорі (Фінляндія); п. 44-50).
Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року            № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, п. 230).
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, № 23805/94 п. 36, «Церква села Сосулівка проти України» № 37878/02 п. 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Юніко-Експо» залишити без задоволення.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                              Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                                        Н.В. Коваленко
                                                                                                                        І.В. Саприкіна