П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
19 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 1340/3580/18
Провадження № 11-1006апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року (судді Корп`як О. О., Ланкевич А. З., Мартинюк В. Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В., Коваль Р. Й.) у справі № 1340/3580/18 за позовом ОСОБА_1 до Судововишнянської міської ради Мостиського району Львівської області (далі - Міськрада), треті особи: ОСОБА_2 , Приватне підприємство «Архітектурно-планувальне бюро», про визнання протиправними й скасування рішеньта
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міськради, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила визнати протиправними і скасувати рішення відповідача:
- від 30 травня 2018 року № 61 про затвердження ОСОБА_2 детального плану території розміщення земельної ділянки для реконструкції автоваг під виробничі та складські приміщення в АДРЕСА_1 ;
- від 22 листопада 2018 року № 57 про затвердження ОСОБА_2 проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1834 га з кадастровим номером 4622482200:03:001: 0036 у  АДРЕСА_3 (далі - спірна земельна ділянка), цільове призначення якої змінюється із земель для іншого сільськогосподарського призначення на землі для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
2.   Позов мотивовано тим, що порушення відповідачем норм законодавства при розробленні містобудівної документації та прийнятті рішення від 30 травня 2018 року призвело до порушення прав ОСОБА_1 як суміжного землекористувача, оскільки позивачка використовує земельну ділянку сільськогосподарського призначення для вирощування сільськогосподарської органічної продукції, а здійснення на спірній земельній ділянці господарської діяльності по обробці каменю негативно позначиться на вже існуючому веденні позивачкою сільськогосподарської діяльності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 11 лютого 2019 року закрив провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.   Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 квітня 2019 року залишив без змін ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року.
5.   Судові рішення мотивовані тим, що оскаржувані ненормативні акти суб`єкта владних повноважень вичерпали свою дію у зв`язку з їх реалізацією. Таким чином, між позивачкою та третьою особою у справі виник спір про цивільне право, а тому подальше оспорювання рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого виникло таке право, не може здійснюватися за правилами адміністративного судочинства. У цьому випадку третя особа у справі є орендарем земельної ділянки та власником нежитлових будівель, розміщених на ній, відтак спір є приватноправовим і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначила, що суди порушили норми процесуального права, а саме положення статей 2, 4, 5, 17, 19 КАС України, неправильно застосували норми матеріального права, зокрема Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, а також не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в постановах від 21 березня, 14 листопада, 03 та 17 жовтня 2018 року у справах № 539/233/16-ц, 559/827/16-а, 820/4149/17, 3380/624/16-ц відповідно.
7.    На думку скаржниці, визнання протиправним і скасування рішення Міськради від 30 травня 2018 року № 61 про затвердження детального плану території розміщення земельної ділянки для реконструкції автоваг під виробничі та складські приміщення в   АДРЕСА_1 та надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки є вимогою про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, яке було прийнято у зв`язку з реалізацією органом місцевого самоврядування своїх владних управлінських функцій у публічно-правових відносинах, а тому підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
8.   На підставі викладеного ОСОБА_1  просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
9.   На час розгляду справи відповідач і треті особи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
10.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою 29 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 13 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли повинні вирішуватися тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року в справі «Аксен проти Німеччини» та від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії»).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
12.        30 травня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 61 яким:
- затвердила ОСОБА_2 детальний план території розміщення земельної ділянки для реконструкції автоваг під виробничі та складські приміщення в АДРЕСА_1 ;
- надала ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі промисловості (для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості); 
- запропонувала  ОСОБА_2 подати проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки на розгляд Міськради.
13.        Вказане рішення прийнято за результатами розгляду відповідної заяви ОСОБА_2 . Передумовою виготовлення розглянутого детального плану території розміщення земельної ділянки було рішення Міськради від 27 вересня 2017 року № 59 про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення детального плану території цієї ж земельної ділянки площею 0,1834 га в АДРЕСА_1 для реконструкції автоваг під виробничі та складські приміщення.
14.        Рішенням Міськради від 22 листопада 2018 року № 57 вирішено такі питання: 1) затверджено ОСОБА_2 проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки із земель іншого сільськогосподарського призначення на землі промисловості (11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості), угіддя - під будівлями та дворами, з метою передачі в оренду; 2) змінено цільове призначення спірної земельної ділянки із земель іншого сільськогосподарського призначення на землі промисловості (11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості); 3) надано ОСОБА_2 спірну земельну ділянку в оренду терміном на 15 років для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості; 4) уповноважено ОСОБА_2 на проведення державної реєстрації права комунальної власності на спірну земельну ділянку за Міськрадою; 5) запропоновано ОСОБА_2 укласти з Міськрадою договір оренди спірної земельної ділянки та зареєструвати його згідно з чинним законодавством.
15.        У кінцевому результаті цієї процедури щодо передачі ОСОБА_2 в оренду спірної земельної ділянки було укладено договір оренди землі від 15 січня 2019 року. Спірну земельну ділянку передано ОСОБА_2 згідно з актом приймання-передачі земельної ділянки від 15 січня 2019 року.
16.        Вважаючи вказані рішення Міськради протиправними, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
17.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
18.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
20.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
21.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
23.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
25.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
26.        Як установлено матеріалами справи,  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 30 травня 2018 року № 61 про затвердження ОСОБА_2 детального плану території розміщення земельної ділянки для реконструкції автоваг під виробничі та складські приміщення в    АДРЕСА_1 та від 22 листопада 2018 року № 57 про затвердження ОСОБА_2 проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель для іншого сільськогосподарського призначення на землі для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
27.        При цьому позовні вимоги обґрунтовано необхідністю захисту права ОСОБА_1 як суміжного землекористувача (згідно з договором оренди землі від 24 травня 2017 року) щодо використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для вирощування сільськогосподарської органічної продукції.
28.        Суди попередніх інстанцій також установили, що 15 січня 2019 року між Міськрадою та ОСОБА_2 укладено договір оренди спірної земельної ділянки.
29.        При цьому третя особа ОСОБА_2 є власником нежитлових будівель на вказаній земельній ділянці, які належать йому на праві власності (реєстраційні номери 1268775946224 та 1268756246224).
30.        Крім того, згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 22 січня 2019 року № 153497717 державним реєстратором Дикою  Л. В. 18 січня 2019 року зареєстровано речове право - право оренди спірної земельної ділянки; суб`єкт іншого речового права - ОСОБА_2 ; опис об`єкта іншого речового права - в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,1834 га, яка знаходиться в с. Дмитровичі Мостиського району Львівської області, кадастровий номер 4622482200:03:001:0036; підстава виникнення іншого речового права - договір оренди землі від 15 січня 2019 року, видавник: Судововишнянська міська рада Мостиського району Львівської області/ ОСОБА_2 .
31.        Велика Палата Верховного Суду послідовно звертала увагу на те, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року, 27 лютого та 04 грудня 2019 року у справах № 826/11120/16 (провадження № 11-581апп18), 826/15089/17 (провадження № 11-1421апп18), 200/2916/19-а (провадження № 11-858апп19) відповідно).
32.        Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
33.        За правилами пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
34.        Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
35.        Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
36.        За змістом наведених правових положень суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом.
37.        Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист якого подано позов, суд з`ясовує наявність чи відсутність факту його порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
38.        Беручи до уваги наведене, ураховуючи, що спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного, на думку позивачки, її права як суміжного землекористувача, а також те, що третьою особою вже зареєстровано право користування спірною земельною ділянкою на підставі укладеного з Міськрадою договору оренди землі від 15 січня 2019 року, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
39.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
40.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження в адміністративній справі.
41.        Не є слушними посилання скаржниці на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в постановах від 21 березня, 14 листопада, 03 та 17 жовтня 2018 року у справах № 539/233/16-ц, 559/827/16-а, 820/4149/17, 3380/624/16-ц, оскільки обставини вказаних справ та цієї справи, що характеризують зміст правовідносин і впливають на застосування норм права, не є подібними. Зокрема, у вказаних ОСОБА_1 справах суди не встановили наявності існуючого речового права позивача або інших осіб на спірну земельну ділянку, водночас у цій справі третьою особою вже зареєстровано право користування спірною земельною ділянкою на підставі укладеного з Міськрадою договору оренди землі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
42.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
43.        За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44.        Оскільки оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржниця не спростувала, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                Н. О. Антонюк                                                            В. С. Князєв
                                           Т. О. Анцупова                                                           Л. М. Лобойко
                                           С. В. Бакуліна                                                            Н. П. Лященко
                                            В. В. Британчук                                                             О. Б. Прокопенко
                                           М. І. Гриців                                                                 В. В. Пророк
                                           Д. А. Гудима                                                                   Л. І. Рогач
                                           В. І. Данішевська                                                     О. М. Ситнік
                                           Ж. М. Єленіна                                                            В. Ю. Уркевич
                                           О. Р. Кібенко                                                                   О. Г. Яновська