ПОСТАНОВА
Іменем України
12 червня 2020 року 
Київ
справа №805/1437/17-а
адміністративне провадження №К/9901/45325/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського Павла Івановича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Донецька обласна рада, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про скасування розпорядження в частині, провадження в якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07.06.2017 (суддя Кірієнко В. О.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017 (колегія суддів у складі: Шишова О. О., Сіваченка І, В., Чебанова О. О.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Донецької обласної державної адміністрації - керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського П. І., треті  особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Донецька обласна рада, ОСОБА_2 ОСОБА_3 , про скасування розпорядження від 22.12.2016 № 1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік» в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн.
Позовні вимоги мотивовано тим, що згідно інформації, отриманої від виконавчого апарату Донецької обласної ради листом від 09.03.2017 за №  к50-0090, складання, затвердження та внесення до бюджету, за потреби, змін, а також забезпечення виконання бюджету Донецької області є повноваженнями Донецької військово-цивільної адміністрації. Разом з тим, на сайті Донецької обласної державної адміністрації - Донецької військово-цивільної адміністрації є текст розпорядження відповідача від 22.12.2016 № 1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік», в якості видатків на фінансування діяльності обласної ради в 2017 році наведено 4108,5 тис. грн. Позивач зазначив, що всупереч приписам статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (в редакції від 20.02.2016), яка передбачає, що у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження, зокрема, обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області, відповідачем за розпорядженням від 22.12.2016 були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі понад 4 млн. грн. У зв`язку з чим,  позивач, як член відповідної територіальної громади, вважає упередженими дії відповідача в частині розподілу грошових коштів на фінансування установи, повноваження якої припинилися.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 07.06.2017, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Судові рішення мотивовано тим, що спірне розпорядження було прийнято відповідачем відповідно до вимог частини третьої статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно якої керівник військово-цивільної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, зокрема, на підставі статті 67-2 Бюджетного кодексу України, частини третьої статті 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2015 № 52 «Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень», якими передбачено здійснення відповідачем на період проведення антитерористичної операції, повноважень щодо затвердження обласного бюджету та внесення змін до нього. На час утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, положення Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації. Крім того, законодавцем не внесені зміни до спеціальних нормативно-правових актів, що встановлюють повноваження місцевих рад, в яких чергові вибори не проводились відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії від 29.08.2015 № 207 «Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015», стосовно питання припинення діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування доводів касаційної скарги зазначає, що судами попередніх інстанцій не було здійснено перевірку щодо розсудливості прийняття рішення суб`єктом владних повноважень; обґрунтованості рішення, тобто чи прийнято воно з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій порушили приписи Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», адже відповідно до приписів цього Закону вони утворюються не просто так, а  для виконання повноважень органів місцевого самоврядування на території проведення АТО. Також, вважає, що суди попередніх інстанцій проігнорували приписи статті 3 цього Закону, звівши питання втрати повноважень Донецькою обласною радою до питання припинення цього органу місцевого самоврядування як юридичної особи. Крім того, зазначає, що Кабінет Міністрів України постановою від 19.02.2015 № 52 «Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень» констатував факт припинення діяльності Донецької обласної ради як органу місцевого самоврядування, який наділений певними бюджетними функціями і з метою недопущення бюджетного колапсу, зазначив перелік бюджетних повноважень Донецької обласної ради, які на період проведення АТО реалізує Донецька обласна адміністрація, а відповідно і Донецька обласна військово-цивільна адміністрація. Отже, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій не перевірили та не з`ясували чи має відповідач повноваження щодо фінансування виконавчого апарату органу місцевого самоврядування (чи органу місцевого самоврядування в цілому), який не функціонує належним чином у даному випадку (припинив свою діяльність як суб`єкт владних повноважень) та не перевірили мету (цільове призначення) виділення таких коштів на Донецьку обласну раду, тобто на виконавчий апарат органу місцевого самоврядування, який припинив свою діяльність та повноваження якого припинилися як у зв`язку із утворенням Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, так і у зв`язку із спливом терміну таких повноважень, який закріплено в статті 141 Конституції України. Також, зазначає, що всупереч приписам статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», яка вже була чинна на дату ухвалення спірного розпорядження, відповідачем спірним розпорядженням були виділені кошти з місцевого бюджету в сумі 4108,5 тис. грн. на фінансування установи, повноваження якої припинилися.
Позиція інших учасників справи
Відповідач та треті особи у відзивах на касаційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14.08.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07.06.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017.
22.03.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018 призначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Васильєва І. А., судді Пасічник С. С., Юрченко В. П. для розгляду судової справи №  805/1437/17-а.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.01.2020 № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи №  805/1437/17-а у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк  Н. М. для розгляду судової справи № 805/1437/17-а.
Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є громадянином України, членом територіальної громади Донецької області, що підтверджується реєстрацією місця проживання, а саме: АДРЕСА_1 .
Указом Президента України від 05.03.2015 за № 123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» утворено Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію, у зв`язку з її утворенням Донецька обласна державна адміністрація набула статусу Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, а голова Донецької обласної державної адміністрації - статусу керівника Донецької обласної військово-цивільної адміністрації.
04.02.2016 Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій» № 995-VІІІ, яким внесені зміни, у тому числі до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно з яким у день набрання чинності  актом Президента України про утворення обласної військово-цивільної адміністрації припиняються повноваження обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Зазначений Закон набрав чинності 20.02.2016.
22.12.2016 відповідачем прийнято розпорядження № 1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік», згідно Додатку № 3 якого, в якості видатків загального фонду обласного бюджету на фінансування діяльності обласної ради в 2017 році (Код програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів 0110170 «Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі її створення), міської, селищної, сільської рад») передбачено 4108,5 тис. грн. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування 
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
Згідно зі статтею 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років.
Приписами статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваних судових рішень) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. 
Відповідно до частини першої статті 8 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 10 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.
Приписами статті 55 Бюджетного кодексу України передбачено, що захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищеними видатками бюджету визначаються видатки загального фонду, зокрема, на: зокрема, оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; оплату комунальних послуг та енергоносіїв.
Статтею 67-2 Бюджетного кодексу України визначено, що у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням Кабінету Міністрів України, що приймається на підставі звернення відповідної обласної державної адміністрації або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у разі їх утворення. 
Відповідно до частини другої статті 76 Бюджетного кодексу України рішенням про місцевий бюджет визначаються, серед іншого, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов`язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення).
Статтею 77 Бюджетного кодексу України визначено, що обласні ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на органи місцевого самоврядування.
Відповідно до частини шостої статті 16 Закону України від 21.05.1997 №  280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.
Повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради (частина перша статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Частиною другою статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Відповідно до частин першої та другої статті 4 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.
Статтею 2 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Дія цього Закону не поширюється на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини третьої статті 4 Закону України від 03.02.2015 № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), районні, обласні військово-цивільні адміністрації поряд із здійсненням повноважень місцевих державних адміністрацій на відповідній території також здійснюють повноваження, зокрема, із складання та затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення.
Частиною третьою статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» визначено, що керівник військово-цивільної адміністрації: 1)  забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організовує роботу відповідної військово-цивільної адміністрації та здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання військово-цивільною адміністрацією покладених на неї повноважень; 3) призначає на посади та звільняє з посад посадових і службових осіб, інших працівників відповідної військово-цивільної адміністрації; 4) є розпорядником бюджетних коштів; 5) представляє відповідну військово-цивільну адміністрацію та територіальну громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами; 6) звертається до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади; 7) укладає від імені територіальної громади, відповідної військово-цивільної адміністрації договори згідно із законодавством; 8) видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Проекти наказів керівника військово-цивільної адміністрації, які є нормативно-правовими актами, підлягають оприлюдненню в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти оприлюднюються негайно після їх підготовки. Накази та розпорядження керівника військово-цивільної адміністрації можуть бути оскаржені до суду; 9) веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань; 10) приймає рішення про тимчасове збільшення не більш як удвічі посадових окладів працівникам військово-цивільних адміністрацій на період до завершення антитерористичної операції.
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень  Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.  
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке. 
Приписами статей 8, 10 Бюджетного Кодексу України визначено, що для складання і виконання місцевих бюджетів застосовується бюджетна класифікація, яка є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень. У разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі використовується Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету.
Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.
Наказом Міністерства фінансів України від 02.12.2014 № 1195 затверджено структуру кодування програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів і типову програмну класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів.    
Керівники та інші працівники структурних підрозділів виконавчого апарату ради є посадовими особами місцевого самоврядування, які відповідно до статей 2, 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Виконавчий апарат обласної ради здійснює організаційне, правове, інформаційне забезпечення діяльності депутатів обласної ради, а також взаємодіє з місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування області, що встановлено судами попередніх інстанцій відповідно до інформації за 2016 рік та за перший квартал 2017 року.
Статтею 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначаються, крім іншого визначеного цією статтею, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов`язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв). 
Перелік захищених видатків місцевого бюджету визначається статтею 55 Бюджетного кодексу України, при цьому, захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень.  
Статтею 55 Бюджетного кодексу України оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, віднесено до захищених видатків місцевого бюджету.
Також, згідно зі статтею 77 Бюджетного кодексу України обласні ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що визначені відповідачем видатки, які є захищеними видатками обласного бюджету, є обов`язковими під час підготовки та затвердження обласного бюджету. Разом з тим, згідно зі статтею 91 цього Кодексу видатки на органи місцевого самоврядування належать до видатків, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів.
Статтею 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеві бюджети є самостійними та такими, що не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірне розпорядження № 1171 було прийнято відповідачем відповідно до вимог частини третьої статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», згідно якої керівник військово-цивільної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, зокрема, на підставі статті 67-2 Бюджетного кодексу України, частини третьої статті 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2015 № 52 «Про здійснення Донецькою обласною державною адміністрацією функцій Донецької обласної ради в частині бюджетних повноважень», якими передбачено здійснення відповідачем на період проведення антитерористичної операції, повноважень щодо затвердження обласного бюджету та внесення змін до нього.
Так, відповідно до статті 67-2 Бюджетного кодексу України, у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням Кабінету Міністрів України, що приймається на підставі звернення відповідної обласної державної адміністрації або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у разі їх утворення.
Посилання скаржника на те, що повноваження Донецької обласної ради припинені, колегія суддів відхиляє, оскільки, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Донецька обласна рада не перебуває в процесі припинення.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідно до статей 140, 141 Конституції України, система організації місцевого самоврядування в Україні передбачає безперервність діяльності органів місцевого самоврядування, до яких зокрема, відноситься Донецька обласна рада, та не передбачає можливості припинення повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, крім ротації складу ради внаслідок місцевих виборів. Разом з цим, питання початку та закінчення повноважень депутатів місцевих рад визначено також статтею 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтею 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Відповідно до частини першої статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Рада невідкладно інформує відповідну територіальну виборчу комісію про дострокове припинення повноважень депутата ради.
Отже, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, законодавцем не внесені зміни до спеціальних нормативно-правових актів, що встановлюють повноваження місцевих рад, в яких чергові вибори не проводились відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії від 29.08.2015 № 207 «Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015», стосовно питання припинення діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Донецька обласна рада неодноразово зверталась з письмовими зверненнями від 13.02.2015, від 06.04.2015, від 20.05.2015, від 07.08.2015, від 13.08.2015, від 14.09.2015, від 30.09.2015, від 11.11.2015, від 06.11.2015, від 14.01.2016, від 09.02.2016, від 18.03.2016, від 04.04.2017 до Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України, в яких було висвітлено проблеми здійснення повноважень органами місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015 не проводились, а також питання продовження діяльності виконавчого апарату Донецької обласної ради за умови створення військово-цивільних адміністрацій.
Відповідно до роз`яснень  Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної ради України від 12.11.2015 № 04-14/11-3868 на вищезазначені звернення, повноваження органів місцевого самоврядування на окремих підконтрольних українській владі територіях Донецької та Луганської областей, вибори депутатів яких, а також відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2015 не проводились, продовжують здійснювати місцеві ради та сільські, селищні, міські голови, обрані на попередніх чергових виборах у 2010 році, а також виконавчі органи відповідних рад.
Також, Указ Президента України від 05.03.2015 № 123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» приймався відповідно до приписів Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» у редакції, що діяла на той час, тобто від 03.02.2015.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що на час утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, положення Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачали припинення повноважень обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цьому органі - у разі утворення обласної військово-цивільної адміністрації.
При цьому, судами попередніх інстанцій будь-яких ознак свавільності при прийнятті обласного бюджету на 2017 рік в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році не встановлено.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що розпорядження від 22.12.2016 № 1171 «Про обласний бюджет на 2017 рік», у тому числі в частині, яка передбачає фінансування Донецької обласної ради у 2017 році на суму 4108,5 тис. грн., прийнято відповідно та в порядку, встановленому чинним законодавством та в межах повноважень, покладених на відповідача. 
Таким чином, колегія судів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для відмови в задоволенні позову позивача.
Також Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №  4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у даній справі. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, в касаційній скарзі не зазначено.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.  
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 07.06.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20.07.2017 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук ,
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду