ПОСТАНОВА
Іменем України

23 квітня 2020 року 
Київ
справа №280/5473/18
адміністративне провадження №К/9901/27775/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді  Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., 
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Новікової І.В. від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В.,  Малиш Н.І. від 19.08.2019 
у справі № 280/5473/18
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 
до Головного управління Держпраці у Запорізькій області
про визнання протиправними та скасування наказу та постанови
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі також - відповідач, ГУ Держпраці у Запорізькій області), в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив: визнати протиправною та скасувати постанову № ЗП2121/580/АВ/П/ТД-ФС від 20.11.2018 про накладення штрафу в розмірі 335070,00 грн; визнати протиправним та скасувати наказ заступника начальника управління Держпраці у Запорізькій області Ганенко О.А. № 1775 від 25.10.2018 «Про проведення інспекційного відвідування».
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019, позов задоволено частково: визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Запорізькій області від 20.11.2018 №ЗП 2121/580/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами; в іншій частині позовних вимог відмовлено; стягнуто на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 3350,70 грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпраці у Запорізькій області.
3. 07.10.2019 до Верховного Суду від відповідача надійшла касаційна скарга на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019, в якій просить такі скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
4. Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець, є платником єдиного податку, має право на здійснення наступних видів діяльності: неспеціалізована оптова торгівля; роздрібна торгівля з лотків і на ринках іншими товарами; роздрібна торгівля уживаними товарами в магазинах.
6. Відповідно до витягу з Реєстру платників єдиного податку місцем провадження господарської діяльності позивача є АДРЕСА_1, ринки України, АДРЕСА_2.
7. На підставі повідомлення правоохоронних органів про порушення законодавства про працю (лист управління СБУ в Запорізькій області від 23.10.2018 р. № 59/2/2-2196нт) наказом ГУ Держпраці від 25.10.2018 № 1775 наказано організувати здійснення інспекційного відвідування, зокрема, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 у м. Мелітополь з питань додержання законодавства про працю.       
8. На підставі цього наказу головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Савочці В.В. та Кропиві С.А. видано направлення б/н на проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 з питань оформлення трудових відносин, укладення трудових договорів; дотримання законодавства про працю в частині нарахування та виплати заробітної плати на рівні не нижчому від розміру мінімальної заробітної плати; праці неповнолітніх; додержання законодавства про призначення та здійснення страхових виплат; строків виплати заробітної плати на період з 26.10.2018 по 08.11.2018.
9. У період з 26.10.2018 по 29.10.2018 службовими особами ГУ Держпраці у Запорізькій області проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , за результатами якого складено акт інспекційного відвідування від 29.10.2018 № ЗП2121/580/АВ та встановлено порушення позивачем частини першої статті 21, частин першої, третьої статті 24 КЗпП України в частині допуску до роботи без укладання трудового договору в письмовій формі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
10. Також за наслідками здійснення інспекційного заходу складено припис №ЗП2121/580/АВ/П від 06.11.2018 про усунення порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.
11. 20.11.2018 ГУ Держпраці винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗП2121/580/АВ/П/ТД-ФС, якою на позивача накладено штраф у розмірі 335070,00 грн за порушення частини першої статті 21, частин першої, третьої статті 24 КЗпП України в частині допуску до роботи без укладання трудового договору в письмовій формі ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
12. Підставою для прийняття спірної постанови стало те, що «… 26.10.2018 о 15 годині 00 хвилин в приміщенні знаходилися три особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
Згідно письмового пояснення працівниці ОСОБА_3 , вона знаходиться на стажуванні на посаду продавця з 24.10.2018 та продає одяг в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». Прийнята на роботу продавця в магазин « ІНФОРМАЦІЯ_1 » з 24.10.2018 в усній домовленості. В письмовій формі трудовий договір з нею не укладався, що підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано засобами відеотехніки.
ОСОБА_4 також надала пояснення, що вона прийнята на роботу на посаду касира з 23.10.2018 в магазині «Альманара». Прийнята на роботу касира в магазин « ІНФОРМАЦІЯ_1 » з 23.10.2018 на стажуванні в усній домовленості з ФОП ОСОБА_1 . В письмовій формі трудовий договір з ОСОБА_4 не укладався, підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано засобами відеотехніки.
Згідно письмового пояснення ОСОБА_5 , вона знаходиться на стажуванні на посаду продавця з 25.10.2018 та продає одяг в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». Прийнята на роботу продавця в магазин « ІНФОРМАЦІЯ_1 » з 25.10.2018 в усній домовленості. В письмовій формі трудовий договір з нею не укладався, що підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано відеотехніки.
З письмових пояснень, наданих ФОП ОСОБА_1 , такі особи, як ОСОБА_7 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 станом на 26.10.2018 працювали в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » без укладання трудових договорів. Накази про прийом на роботу не видавалися та фіскальну службу не повідомлено. Заробітна плата не обговорювалася. Запити до трудових книжок працівників не вносилися. Інші продавці, крім вищевказаних в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » не працюють. Договори на стажування вищевказаних працівників не були надані…».
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що у відповідача не було жодних правових підстав для видання спірного наказу на проведення перевірки позивача. Направлення на проведення перевірки складалось інспекторами Держпраці в приміщенні, де здійснює діяльність ФОП ОСОБА_1 , та лише після того, як позивачем було пред`явлено документи на ведення господарської діяльності. Інспектори Держпраці під тиском отримали пояснення від трьох осіб, які знаходились в підсобному приміщенні магазину та не виконували жодної роботи, а також не перебували у трудових відносинах з ФОП ОСОБА_1 . Зазначає, що інспектори також скористалися тим, що сам позивач не володіє досконало російською та українською мовами, а тому пояснення від імені позивача були складені іншою особою, а позивачем лише підписані. ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , які в день інспекційного відвідування перебували в підсобному приміщенні магазину, де здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_1 , не виконували жодної роботи, а прибули до приміщення з метою ознайомлення з умовами праці для можливого подальшого працевлаштування. Відповідачем необґрунтовано зроблено висновок про порушення позивачем вимог чинного законодавства України, оскільки не встановлено фактів виконання ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 роботи в інтересах ФОП ОСОБА_1 , а висновок про те, що зазначені особи перебувають у трудових відносинах з позивачем ґрунтуються виключно на припущеннях. Відповідачем порушено порядок розгляду справи за результатами зібраних в ході інспекційного відвідування матеріалів, чим порушено права позивача на надання пояснень та спростування обставин, встановлених в ході інспекційного відвідування.
14. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що за результатами проведеного інспекційного відвідування встановлено порушення позивачем вимог частин першої та третьої статті 24 Кодексу законів про працю України, а саме встановлено, що станом на 26.10.2018 ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 працювали у ФОП ОСОБА_1 в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » без укладання трудових договорів. Зазначені обставини підтверджуються зібраними в ході інспекційного відвідування доказами, зокрема поясненнями ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , які зазначали, що офіційно в трудових відносинах з ФОП ОСОБА_1 не перебувають, а будь-яких договорів, зокрема і на проходження стажування на момент інспекційного відвідування надано не було. Всі посилання позивача на порушення відповідачем порядку призначення та проведення інспекційного відвідування є необґрунтованими, оскільки у разі, якщо позивач вважав, що ГУ Держпраці порушено порядок призначення та проведення інспекційного відвідування, то відповідно мав право на недопуск інспекторів до проведення інспекційного відвідування, проте зазначеним правом не скористався.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Суд першої інстанції, вирішуючи позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу заступника начальника управління Держпраці у Запорізькій області Ганенко О.А. № 1775 від 25.10.2018 «Про проведення інспекційного відвідування», вказав, що у разі якщо позивач вважав, що відповідачем порушено порядок призначення та проведення інспекційного відвідування, він мав право не допускати посадових осіб Держпраці до проведення інспекційного відвідування, проте таке право позивач не реалізував. Допуск посадових осіб ГУ Держпраці до проведення перевірки нівелює допущені процедурні порушення, а сам наказ про проведення інспекційного відвідування вважається фактично реалізованим, а тому скасування такого наказу про перевірку жодним чином не відновлюватиме порушені права та інтереси суб`єкта господарювання. Зважаючи на зазначене, суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для скасування спірного наказу та задоволення позовних вимог в цій частині.
16. Предметом апеляційного перегляду було рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог.
17. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем до суду не надано належних та достатніх доказів на підтвердження того, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 були допущенні до виконання роботи без укладання трудового договору, як і не надано жодних доказів на підтвердження того, що зазначені особи в день інспекційного відвідування взагалі виконували будь-яку роботу. Зважаючи на те, що факт перебування зазначених осіб в приміщенні магазину не може бути достатньою підставою для накладення штрафних санкцій за статтею 265 КЗпП України, а також враховуючи порушення відповідачем пункту 6 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2013 №509, в частині відсутності доказів на підтвердження того, що позивача належним чином повідомлено, не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи, про дату, час та місце розгляду матеріалів інспекційного відвідування, суди дійшли висновку про протиправність постанови про накладення штрафу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
18. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що факт допуску позивачем до роботи ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 підтверджуються не лише їх письмовими поясненнями, але і поясненнями позивача, а також актом інспекційного відвідування, який є основним та безпосереднім доказом встановлених порушень. Приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв законно та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача та цілями, на досягнення яких спрямоване рішення.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що відповідач не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій виключно в частині, якою позов задоволено, а відтак суд касаційної інстанції здійснює перегляд вказаних рішень у даній частині.
21. Відповідно до   статті 19 Конституції України   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією    та законами України.
22. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України      в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені      Конституцією      та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За приписами   статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
24. Згідно з частиною першою статті 3 КЗпП України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
25. Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України       та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
26. За змістом статті 21 КЗпП України трудовий договір є угодою між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін. Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін.
27. Статтею 24 КЗпП України      передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України. При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи. Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
28. Трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами (стаття 23 КЗпП України).
29. З аналізу наведених норм вбачається, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати не якусь індивідуально-визначену роботу, а роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється.
30. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.07.2018 у справі №820/1432/17, від 24.12.2019 у справі    №823/1167/16, від 05.02.2020 у справі №620/3913/18, від 06.02.2020 у справі №0840/3690/18, від 03.03.2020 у справі №1540/3913/18.
31. Основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю врегульовані Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 295).
32. Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці:   Держпраці   та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
33. Колегія суддів зважає на ту обставину, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні» від 26.04.2017 №295 визнано нечинною.
34. Водночас, за змістом частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
35. Оскільки постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 не містить жодних застережень з цього приводу, то постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні» від 26.04.2017 №295 вважається такою, що втратила чинність з дня набрання законної сили цим судовим рішенням, тобто 14.05.2019.
36. Тому норми постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування Україні» від 26.04.2017 №295 підлягають застосуванню до спірних правовідносин як такі, що були чинними на момент їх виникнення.
37. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 17.10.2019 у справі №420/5895/18 та від 16.01.2020 у справі №2040/7558/18.
38. Відповідно до пунктів 19, 20 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
39. Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження (пункт 21 Порядку №295).
40. За змістом пунктів 23, 24 Порядку №295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.
41. Згідно з пунктом 26 Порядку № 295 у разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.
42. Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування.
43. Об`єкт відвідування зобов`язаний повернути інспектору праці підписаний примірник акта та припису не пізніше ніж через три робочих дні з дати його отримання.
44. У разі ненадходження в установлений строк підписаного примірника акта та припису складається акт про відмову від підпису у двох примірниках, один з яких надсилається об`єкту відвідування рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
45. Відповідно до пункту 27 Порядку №295 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих   актом інспекційного відвідування   або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
46. Пунктом 29 Порядку № 295 передбачено, що заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
47. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.
48. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі №1340/5964/18, від 24.12.2019 у справі №360/403/19, від 10.02.2020 у справі №1.380.2019.000037.
49. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі про те, що акт інспекційного відвідування є безпосереднім доказом встановлених порушень, однак такий не був врахований судами під час прийняття оскаржуваних рішень, колегія судів зазначає наступне.
50. Акт інспекційного відвідування є службовим документом, в якому відображено узагальнений опис виявлених під час проведення інспекційного відвідування порушень законодавства, тобто такий є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства. 
51. Висновки акта інспекційного відвідування не є остаточними, оскільки у відповідності до положень пункту 27 Порядку №295 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих   актом інспекційного відвідування, об`єкт відвідування має право надати свої зауваження, які в подальшому мають бути враховані інспектором праці під час аналізу матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого останній вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності. З огляду на викладене, акт є носієм доказової інформації про виявлені уповноваженим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу.
52. Разом із тим, зафіксовані у акті факти можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб`єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. 
53. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 22.04.2019 у справі №806/2143/18.
54. Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем до матеріалів адміністративної справи не надано жодних належних та допустимих доказів на підтвердження того, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 виконувала роботу в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за дорученням ФОП ОСОБА_1 , а факт перебування зазначених осіб в приміщенні магазину не може бути достатньою підставою для накладення штрафних санкцій за статтею 265 КЗпП України.
55. При цьому, суди виходили з того, що в матеріалах адміністративної справи містяться пояснення ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , в яких останні зазначали, що знаходяться на стажуванні у ФОП ОСОБА_1 та жодних договорів про працевлаштування з ними не укладалось.
56. В свою чергу, в наданих поясненнях представник позивача посилався на те, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 дійсно перебували в магазині та ознайомлювалися з умовами праці для вирішення можливості подальшого працевлаштування, проте не виконували жодної роботи, не були присутні повний робочий день, мали право вільно залишити приміщення магазину за бажанням. На підтвердження наданих обставин надав пояснення ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
57. Відповідачем до матеріалів справи надано диск з відеозаписом інспекційного відвідування, проте при дослідженні зазначеного відео (12 секунд) встановлено, що дане відео не може бути доказом по справі, оскільки на ньому видно лише жінку, яка пише на листку А4, проте відео не містить ані звуку, ані будь-яких посилань на те, хто зазначена особа та де знаходиться.
58. Разом із тим, колегія суддів вважає передчасним вказаний висновок судів попередніх інстанцій.
59. Так, як встановлено судами, під час проведення інспекційного відвідування позивачем було надано письмові пояснення, згідно з якими останній зазначив, що ОСОБА_7 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 станом на 26.10.2018 працювали в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » без укладання трудових договорів. Накази про прийом на роботу не видавалися та фіскальну службу не повідомлено. Заробітна плата не обговорювалася. Запити до трудових книжок працівників не вносилися. Інші продавці, крім вище вказаних в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » не працюють. Договори на стажування вищевказаних працівників не були надані.
60. Однак під час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій не було надано оцінку вказаним поясненням, як і не було надано оцінку доводам позивача, викладеним у позовній заяві з метою їх спростування, а саме, що позивач не володіє досконало російською та українською мовами, а тому пояснення від імені позивача були складені іншою особою, а позивачем лише підписані.
61. У даному контексті колегія суддів зауважує, що сам лише факт написання пояснень іншою особою за умови відсутності заперечень щодо їх змісту в особи, яка проставляє підпис (від імені якої дані пояснення фіксуються), не свідчить про наявність будь-яких порушень при відібранні вказаних пояснень.
62. Відтак під час розгляду даної справи важливо встановити, чи під час інспекційного відвідування безпосередньо позивачем надавались письмові пояснення, у випадку, якщо ні, чи були у позивача зауваження щодо змісту таких та чи надавались позивачем зауваження до акта інспекційного відвідування, зокрема в частині наданих ним під час проведення інспекційного відвідування пояснень.
63. Також суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку щодо відсутності належних та допустимих доказів на підтвердження того, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 виконували роботу в магазині « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за дорученням ФОП ОСОБА_1 , не надали оцінки викладеним у поясненнях вказаних осіб обставинам щодо проходження стажування у ФОП ОСОБА_1 та не перевірили встановлені під час проведення перевірки обставини щодо відсутності відповідних договорів.
64. Що ж до пояснень представника позивача, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 дійсно перебували в магазині та ознайомлювалися з умовами праці для вирішення можливості подальшого працевлаштування, колегія суддів зауважує, що згідно з вимогам статті 29 КЗпП України про умови праці власник або уповноважений ним орган зобов`язаний проінформувати працівника до початку роботи, однак вже за укладеним трудовим договором.
65. Що ж до висновків судів попередніх інстанцій, що відповідачем до матеріалів адміністративної справи не надано доказів на підтвердження того, що позивача було належним чином повідомлено, не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи, про дату, час та місце розгляду матеріалів інспекційного відвідування, колегія суддів зазначає наступне.
66. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частинами другою - сьомою статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» визначається Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 (далі - Порядок № 509).
67. Пунктом 2 Порядку № 509 визначено, що штрафи накладаються Головою   Держпраці,   його заступниками, начальниками управлінь і відділів   Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів   Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи).
68. Згідно з пунктом 3 Порядку № 509 уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа). 
69. Відповідно до пункту 4 Порядку № 509 справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.
70. Згідно з пунктом 6 Порядку № 509 про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
71. Відповідно до пункту 9 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
72. Колегія суддів зауважує, що особі, до якої застосовуються такі суттєві санкції відповідальності, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.
73. Положення пункту 6 Порядку № 509 покладає цей обов`язок на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
74. Для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.
75. Відповідно до пункту 7 Порядку №509 справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду. Отже, саме на уповноважену посадову особу покладається обов`язок з`ясувати чи поінформовано особу. При цьому, саме лише надсилання повідомлення (без доказів його отримання) не свідчить про її поінформованість. У разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, уповноважена особа не може розпочинати розгляд справи.
76. З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
77. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за п`ятиденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні.
78. Відповідно до пункту 5 Порядку № 509 у разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів.
79. Якщо особа з`явилася на засідання, взяла у ньому участь і не клопотала про відкладення, то несвоєчасність отримання повідомлення (порушення п`ятиденного строку) не є підставою для визнання постанови протиправною.
80. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 12.06.2019 у справі №813/3415/18.
81. З огляду на викладене, для скасування оскаржуваної постанови з підстави неналежного повідомлення позивача про проведення відповідачем розгляду справи важливим є встановлення наявності сукупності вказаних обставин (чи брав позивач участь у засіданні, чи заявляв у такому клопотання про відкладення, чи не ухилявся від одержання повідомлення або ж не вчиняв інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні), однак наявність таких судами не перевірена.
82. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою       ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
83. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим.
84. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені   законом       заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
85. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
86. При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
87. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
88. Частиною 2   статті 6 КАС України      передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
89. Закон України "Про судоустрій і статус суддів"   встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
90. Відповідно до      статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"   суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
91. У справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).
92. У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, пункт 30).
93. У пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами" і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
94. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
95. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
96. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди попередніх інстанцій в частині задоволення позову дійшли передчасного висновку та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості.
97. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанцій порушення норм права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині, якою позов задоволено, підлягають скасуванню, а справа в цій частині - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване      рішення.
98. Враховуючи, що суд касаційної інстанції направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої   статті 139 КАС України   судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями    341,    345,    353,    356,    359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області задовольнити частково.
2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019 в частині, в якій позов задоволено, а саме: визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Запорізькій області від 20.11.2018 №ЗП 2121/580/АВ/П/ТД-ФС, скасувати, а справу №280/5473/18 в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
3. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019 в іншій частині, в якій у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу заступника начальника управління Держпраці України у Запорізькій області Ганенко О.А. №1775 від 25.10.2018 «Про проведення інспекційного відвідування» відмовлено, - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.          

Головуючий                                                                                        І.В. Желєзний
                                                                                                          Я.О. Берназюк
                                                                                                          Н.В. Коваленко