ПОСТАНОВА
Іменем України

15 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/1516/14
адміністративне провадження №К/9901/7443/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» до Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації, треті особи: Комунальне підприємство «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва», ОСОБА_1 про скасування розпоряджень, за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Данилишина В.М. від 05.02.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів Василенка Я.М., Кузьменка В.В., Шурка О.І. від 29.03.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У лютому 2014 року Публічне акціонерне товариство «Холдингова компанія «Київміськбуд» (далі - Компанія, ПАТ «ХК «Київміськбуд», позивач) звернулося з позовом до Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації (далі - Дарницька РДА), треті особи: Комунальне підприємство «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва» (далі - Комунальне підприємство), ОСОБА_1 , у якому просило:
- визнати незаконними дії Дарницької РДА щодо прийняття підпункту 1.1 пункту 1 розпорядження «Про розгляд житлових питань окремих громадян» від 04.03.2013 №94 та підпункту 2.1.4 пункту 2 розпорядження «Про розгляд житлових питань окремих громадян» від 24.04.2013 №203 (далі - спірні розпорядження №94, №203); 
- скасувати підпункт 1.1 пункту 1 спірного розпорядження №94;
- скасувати підпункт 2.1.4 пункту 2 спірного розпорядження №203. 
2.          В обґрунтуванні позову зазначалось, що спірні розпорядження порушують право Компанії вільно розпоряджатись, володіти та розпоряджатися своїм майном, а тому є незаконними та підлягають скасуванню. 
3.          Позивач також зазначав, що квартира АДРЕСА_1 є власністю Компанії, а тому відповідачем протиправно включену дану квартиру до числа службової житлової площі та надано слюсарю-сантехніку ЖЕД №203 ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.07.2014 провадження у справі щодо позовних вимог про скасування спірних розпоряджень в частині закрито на підставі пункту першого частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній станом на час розгляду і вирішення цієї справи у суді першої інстанції.
5.          Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2014 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.07.2014 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.02.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2016, у задоволенні позову відмовлено.
7.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що приймаючи спірні розпорядження №94 та №203 відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
8.          Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані й тим, що, оскільки позивачем не вчинено дій по державній реєстрації права власності на квартиру, стосовно якої видані спірні розпорядження, то такі, в оскаржуваній Компанією частині, є правомірними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.          Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями Компанія подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а в задоволенні позову відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 04.03.2013 відповідачем прийнято спірне розпорядження №94, відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 якого задоволено прохання Комунального підприємства «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва» (лист від 28.01.2013 №45/280) у включенні до числа службової житлової площі 3-кімнатної квартири №91 площею 50,7/90 кв.м. по  
АДРЕСА_1. 11. Житловий будинок по АДРЕСА_1 прийнятий на баланс та експлуатаційне обслуговування Комунального підприємства «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва» з 01.02.2010.
12.          За інформацією житлово-експлуатаційної дільниці №207 в період з 01.02.2010 по 13.02.2013 відомості щодо квартиронаймача або власників квартири були відсутні. Заборгованість по квартирній платі перевищувала 12 тис. грн.
13.           24.04.2013 відповідачем прийнято розпорядження №203, відповідно до підпункту 2.1.4 пункту 2 якого затверджено спільне рішення адміністрації та профспілкового комітету підприємств, організацій та установ Дарницького району міста Києва щодо надання службової житлової площі працівникам за місцем роботи, зокрема, Комунального підприємства «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва» (протокол від 15.03.2013 №2) про надання квартири слюсарю-сантехніку ЖЕД №203 ОСОБА_1 на родину з 3-х осіб.
14.          На підставі вказаного розпорядження ОСОБА_1 видано ордер НОМЕР_1 на право зайняття службового приміщення, разом із членами сім`ї.
15.          ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16.          Як вказує скаржник, суди попередніх інстанції не врахували того, що наявність заборгованості з квартирної плати не надає майну (квартирі) статусу безхазяйного і не може позбавити Компанію права власності на таке майно.
17.          Оскільки, як вважає позивач, він є власником квартири, щодо якої відповідач прийняв спірні розпорядження, то лише Компанія могла звернутися з клопотанням до Дарницької РДА про надання квартирі АДРЕСА_1 статусу службової.
18.          Отже, згідно з позицією скаржника, Комунальне підприємство не мало жодного відношення до права розпорядження вищезгаданою квартирою та звертатися до Дарницької РДА з будь-яким клопотанням стосовно такого майна.
19.          Компанія посилається й на те, що квартира АДРЕСА_1 була отримана позивачем згідно акту №398 від 26.12.2011, яким було встановлено десятиденний строк для пред`явлення цього акту до квартирного відділу, однак жодна норма права не забороняє та не позбавляє скаржника права вчинити такі дії й поза межами цього строку. При цьому позивач наголошує, що згідно з вищевказаним актом, взамін спірної квартири та ще однієї квартири Головному управлінню житлового забезпечення було передано чотири інших квартири.
20.          Відтак, нездійснення державної реєстрації права власності на спірну квартиру не свідчить про відсутність такого права у Компанії, яка внаслідок прийняття оспорюваних у цій справі розпоряджень за відсутності передбачених законом підстав та без її волі втратила майно - спірну квартиру, взамін якої були передані інші квартири.
21.          Скаржник наголошує, що вказані обставини залишились поза увагою судів попередніх інстанцій, які не надали їм жодної правової оцінки і це, як наслідок, призвело до ухвалення ними незаконних та необґрунтованих рішень.
22.          Заперечення на касаційну скаргу не надходили. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23.          Вирішуючи це спір, суди виходили з того, що такий є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
24.          Разом з тим, згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція)  кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25.          Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та прийняття рішення судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
26.          За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
27.          Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28.          В свою чергу, пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
29.          Наведені норми права узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
30.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
32.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
33.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
34.          При цьому, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
35.          Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 (справа №11-479апп18 (№ 805/4506/16-а)).
36.          В свою чергу, за змістом стаття 134 Господарського кодексу України (далі - ГК України) право власності - основне речове право у сфері господарювання.
Суб`єкт господарювання, який здійснює господарську діяльність на основі права власності, на свій розсуд, одноосібно або спільно з іншими суб`єктами володіє, користується і розпоряджається належним йому (їм) майном, у тому числі має право надати майно іншим суб`єктам для використання його на праві власності, праві господарського відання чи праві оперативного управління, або на основі інших форм правового режиму майна, передбачених цим Кодексом. 
Правовий режим власності та правові форми реалізації права власності у сфері господарювання визначаються цим Кодексом і законом. 
37.          Поряд із цим, згідно з положеннями статті 139 ГК України майном у цьому Кодексі визнається сукупність речей та інших цінностей (включаючи нематеріальні активи), які мають вартісне визначення, виробляються чи використовуються у діяльності суб`єктів господарювання та відображаються в їх балансі або враховуються в інших передбачених законом формах обліку майна цих суб`єктів.
38.          Статтею 147 цього ж Кодексу встановлено, що майнові права суб`єктів господарювання захищаються законом.
Вилучення державою у суб`єкта господарювання його майна допускається не інакше як у випадках, на підставах і в порядку, передбачених законом. 
Збитки, завдані суб`єкту господарювання порушенням його майнових прав громадянами чи юридичними особами, а також органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, відшкодовуються йому відповідно до закону.
Право власності та інші майнові права суб`єкта господарювання захищаються у спосіб, зазначений у статті 20 цього Кодексу.
39.          У статті 20 ГК України закріплено правило, згідно з яким держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів (частина перша цієї статті). 
40.          У частині другій наведеної вище норми права визначено, що кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів.
Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема: 
визнання наявності або відсутності прав; 
визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом;
відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб`єктів господарювання;
припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення; 
присудження до виконання обов`язку в натурі; 
відшкодування збитків; 
іншими способами, передбаченими законом. 
41.          Водночас, як встановлено частиною першою статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
42.          Господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів (частина перша статті 2 ГПК України).
43.          Станом на день звернення до суду з цим позовом, справи, підвідомчі господарським судам, визначала стаття 12 ГПК України, у пункті 1 частини першої якої вказано, що господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
44.          Натомість, як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №815/7008/15 (провадження №11-1149апп18), до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
45.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за  захистом яких прав особа звернулася до суду.
46.          Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
47.          У даному випадку, як виплаває з доводів та аргументів сторін, предмету спору, Компанія звернулась до суду за захистом своїх майнових прав, оскільки вважає, що відповідач, приймаючи спірні розпорядження, у незаконний спосіб позбавив позивача права володіти, користуватися та розпоряджатися належним йому майном - квартирою, яка згідно акту передана скаржнику взамін інших квартир.
48.          Тобто, прийняття оспорюваних позивачем розпоряджень призвело до наслідків у вигляді припинення майнового права юридичної особи - права власності на нерухоме майно, і саме це зумовило необхідність захисту такого права у судовому порядку.
49.          Скасування ж вищенаведених актів Дарницької РДА не призведе до вирішення спору між Компанією та цим органом, який фактично виник стосовно нерухомого майна - квартири, і не сприяє виконанню завдання адміністративного судочинства, не забезпечує ефективне відновлення саме тих прав, які, як вважає позивач, порушені.
50.          Колегія суддів вважає за необхідне зазначити й про те, що безпосередньо між Компанією та Дарницькою РДА не виникли публічно - правові відносини, оскільки остання, надаючи спірній квартирі статус службового житла, вважала, що така не належала позивачу, а тому прийняла оскаржувані розпорядження без участі Компанії та стосовно іншої особи - ОСОБА_1 , якому це нерухоме майно було передано у користування з метою вирішення його житлових питань, як працівника Комунального підприємства.
51.          За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що даний спір позбавлений ознак публічно - правового, оскільки є спором щодо захисту майнового права Компанії, відтак, з огляду на суб`єктний склад учасників спірних правовідносин та предмет спору, такий повинен вирішуватись судом господарської юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52.          За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
53.          Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
54.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
55.          Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
56.          В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
57.          Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, роз`яснити позивачу, що даний спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
58.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.02.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2016 - скасувати.
Закрити провадження у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Холдингова компанія «Київміськбуд» до Дарницької районної у м. Києві державної адміністрації, треті особи: Комунальне підприємство «Дирекція замовника з управління житловим господарством Дарницького району м. Києва», ОСОБА_1 про скасування розпоряджень.
Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції господарського суду.
Роз`яснити Публічному акціонерному товариству «Холдингова компанія «Київміськбуд» про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                                    Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                                                                                                                 І.В. Желєзний