П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 360/162/19
Провадження № 11-843апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С. 
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року (суддя Свергун І. О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (судді Гаврищук Т. Г., Компанієць І. Д., Ястребова Л. В.) у справі № 360/162/19 за позовом ОСОБА_1 до Сватівської міської ради Луганської області (далі - Міськрада) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.        У січні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міськради, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача при розгляді рішення позивачки щодо добровільної передачі 1/2 частини пошкодженого житла за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Міськраду на найближчій черговій або позачерговій сесії прийняти рішення з питання добровільної передачі позивачкою 1/2 частини пошкодженого житла за вказаною адресою. 
2.        На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що 29 жовтня 2015 року на вул. Новостаробільській у м. Сватове Луганської області на території об`єднаних польових складів ракетно-артилерійського озброєння сектору «А» Міністерства оборони України виникла пожежа з подальшою детонацією та розльотом боєприпасів. Унаслідок зазначеної надзвичайної ситуації був пошкоджений житловий будинок позивачки за адресою: АДРЕСА_1 . Відповідно до договору купівлі-продажу від 24 грудня 1997 року НВ 0089796 власниками домогосподарства за вказаною адресою є ОСОБА_2 та ОСОБА_1 в рівних частках. Оскільки позивачці не було виплачено грошову компенсацію, а також не було вжито органами виконавчої влади та місцевого самоврядування інших заходів для забезпечення житлом, ОСОБА_1 вирішила добровільно передати 1/2 частини пошкодженого житла до органу місцевого самоврядування - Міськради відповідно до положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) з метою подальшого отримання компенсації. На звернення позивачки Міськрада надала відповідь від 31 жовтня 2018 року № Р-848/5, у якій зазначила, що згоду ОСОБА_1 на передачу до комунальної власності належного їй житлового будинку розглянуто та у разі виділення коштів з державного бюджету для надання компенсації або придбання іншого житлового приміщення буде врахована її згода та прийняті відповідні рішення. На думку позивачки, Міськрада, отримавши її рішення щодо добровільної передачі 1/2 частини пошкодженого житла, повинна була розглянути це питання на своїй сесії та прийняти відповідне рішення. У зв`язку з неприйняттям жодного рішення з цього питання Міськрада допустила протиправну бездіяльність, а відтак позбавила позивачку можливості в подальшому вимагати від держави грошову компенсацію за пошкоджене житло.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.        Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 січня 2019 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.        Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 06 березня 2019 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
5.        Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він виник внаслідок неприйняття Міськрадою рішення щодо добровільної передачі у комунальну власність пошкодженого житла позивачки, яке належить їй на праві приватної власності. У цих правовідносинах відповідач діє як суб`єкт приватноправових відносин, оскільки захисту підлягає порушене цивільне право, а відтак спір у цій справі не є публічно-правовим. Суди зазначили, що цей спір підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.        Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій,  ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказала на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, внаслідок чого суди дійшли висновку про неналежність спору до адміністративної юрисдикції.
7.        На думку скаржниці, предметом цього спору є виключно протиправна бездіяльність органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень, яка виразилася у невнесенні на сесію Міськради питання про передачу пошкодженого житла позивачки до комунальної власності. При цьому ОСОБА_1 вказує на те, що між нею та відповідачем немає спору про право щодо житла, натомість нею ставиться питання про прийняття відповідачем рішення, що відноситься до його виключної компетенції відповідно до норм Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
8.        У зв`язку з викладеним позивачка просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
9.        У відзиві на касаційну скаргу Міськрада просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач зазначає, що позовні вимоги в цій справі направлені на зміну права власності на частку у нерухомому майні, тому спір має приватноправовий характер.
Рух касаційної скарги
10.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 08 серпня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 11 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
12.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
15.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
16.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасників. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
21.        Як убачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 стверджує, що є постраждалою від надзвичайної ситуації - пожежі з подальшою детонацією та розльотом боєприпасів на території об`єднаних польових складів ракетно-артилерійського озброєння сектору «А» Міністерства оборони України, внаслідок якої було пошкоджено житловий будинок позивачки.
22.        Відповідно до пункту 24 частини першої статті 2 КЦЗ України надзвичайна ситуацією є обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.
23.        Пунктом 20 частини другої статті 19 КЦЗ України визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту віднесено забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги.
24.        Згідно з пунктом 6 частини першої статті 21 КЦЗ України громадяни України мають право, зокрема, на соціальний захист та відшкодування відповідно до законодавства шкоди, заподіяної їхньому життю, здоров`ю та майну внаслідок надзвичайних ситуацій або проведення робіт із запобігання та ліквідації наслідків.
25.        Частиною першою статті 84 КЦЗ України визначено, що постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації є особа, якій заподіяно моральну, фізичну або матеріальну шкоду внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків.
26.             Відповідно до положень частин другої - четвертої вказаної статті цього Кодексу заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації включають, зокрема: надання (виплату) матеріальної допомоги (компенсації); забезпечення житлом.
Заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок, зокрема, коштів державного та місцевих бюджетів.
Надання невідкладної допомоги постраждалим може здійснюватися за рахунок коштів резервних фондів державного та місцевих бюджетів відповідно до рівня надзвичайної ситуації, а також матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
27.        Частинами восьмою та дев`ятою статті 86 КЦЗ України передбачено, що постраждалі, яким виплачено грошову компенсацію за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок), житлом за рахунок держави не забезпечуються.
Забезпечення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання.
28.        З наведених норм КЦЗ України можна зробити висновок, що виплата постраждалому грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) внаслідок надзвичайної ситуації здійснюється органом місцевого самоврядування за кошти, зокрема, місцевого та державного бюджетів, за умови добровільної передачі цим постраждалим зруйнованого або пошкодженого житла органу місцевого самоврядування.
29.         ОСОБА_1 звернулася до суду з позовною вимогою про зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення щодо взяття на баланс 1/2 частини пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житлового будинку для дотримання вимог статті 86 КЦЗ України з метою отримання грошової компенсації в подальшому.
30.        Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом; далі - Порядок), встановлює механізм надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій, які відмовилися від евакуації, відселення та залишилися на попередньому місці проживання.
31.        Відповідно до пункту 6 Порядку Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади в п`ятиденний строк з дня подання документів, зазначених у пункті 5 цього Порядку, а також за результатами обстеження житлових будинків (квартир), пошкоджених внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків, приймають рішення щодо надання постраждалим грошової допомоги, що оформляється протоколом, та повідомляють про це постраждалим.
У разі надання постраждалим недостовірної інформації про встановлення статусу особи, яка постраждала від надзвичайної ситуації, розмір завданої матеріальної шкоди, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади можуть прийняти рішення про відмову в наданні грошової допомоги.
У разі незгоди постраждалий може оскаржити зазначене рішення до суду.
32.        За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
33.        Положеннями статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) визначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди. До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
34.        Відповідно до статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є, зокрема, втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі.
35.        Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень, дій чи бездіяльності є способом захисту цивільних прав та інтересів.
36.        З огляду на те, що метою звернення позивачки з цим позовом до суду є отримання в подальшому від органу місцевого самоврядування грошової компенсації за пошкоджене внаслідок надзвичайної ситуації житло, а однією з умов отримання такої компенсації є передача постраждалим пошкодженого житла органу місцевого самоврядування, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що дії та/або бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо прийняття такого житла як такі, що є частиною процедури отримання постраждалим компенсації, можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства.
37.        Щодо посилань скаржниці на положення Закону № 280/97-ВР як на підставу визнання протиправною бездіяльності відповідача слід зазначити таке.
38.        Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання згоди на передачу об`єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об`єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності.
39.        Водночас цим Законом не передбачено набуття органом місцевого самоврядування майна шляхом прийняття на пленарному засіданні рішення про надання згоди на передачу об`єктів з приватної власності у комунальну власність.
40.        Натомість відповідно до статті 60 Закону № 280/97-ВР підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
41.        Таким чином, правовідносини щодо набуття органом місцевого самоврядування речових прав на майно від фізичної особи є різновидом цивільних правовідносин, у яких орган місцевого самоврядування реалізує правомочності номінального набувача речових прав шляхом укладення відповідних договорів, тобто є суб`єктом цивільних правовідносин. 
42.        З урахуванням викладеного висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, є правильним.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення. 
44.             Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45.        Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржниця не спростувала, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                      О. Р. Кібенко
                                           Т. О. Анцупова                                                     В. С. Князєв
                                           С. В. Бакуліна                                                      Л. М. Лобойко
                                           В. В. Британчук                                                   Н. П. Лященко
                                           Ю. Л. Власов                                                  В. В. Пророк
                                           М. І. Гриців                                                     О. М. Ситнік
                                               Д. А. Гудима                                                             О. С. Ткачук