ПОСТАНОВА
Іменем України

28 травня 2020 року 
Київ
справа №817/312/17
адміністративне провадження №К/9901/24518/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до   Рівенської обласної    ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Рівенський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти    про  визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинення певних дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року, постановлену у складі головуючого судді Сала А.Б. та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів Шидловського В.Б. (головуючий суддя), Бучик А.Ю., Шевчук С.М.,
І. Суть спору
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду із позовом до Рівненської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Рівненський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти, про визнання незаконним та скасування рішення Рівненської обласної ради сьомого скликання №245 від 08.09.2016 "Про внесення змін до Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти" та зобов`язання відповідача вчинити дії щодо скасування державної реєстрації Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти, затвердженого Рішенням Рівненської обласної ради № 245 від 08.09.2016, та приведення вказаного Статуту відповідно до  ст.42 Закону України    "Про вищу освіту".
2. Позовну заяву мотивовано тим, що, виявивши намір взяти участь у конкурсі на заміщення вакантної посади ректора Інституту, він звернувся до відповідача та дізнався, що вказане питання згідно зі змінами, внесеними згаданим вище рішенням Рівненської обласної ради до статуту Інституту вирішується на сесії обласної ради.
2.1. Вважав, що оскільки Інститут є вищим навчальним закладом, тому затверджені відповідачем зміни до статуту Інституту щодо порядку призначення претендента на посаду керівника Інституту суперечать  Закону України    "Про вищу освіту". Це потягло обмеження його конституційних прав, як кандидата на посаду керівника цього вищого навчального закладу, який подав заяву для участі у конкурсі. Вказував на недотримання регламенту Рівненською обласною радою під час прийняття оскаржуваного рішення та просив позов задовольнити.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Власником та засновником Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти є Рівненська обласна рада.
4. 08 вересня 2016 року Рівненська обласна рада, прийняла рішення № 245 "Про внесення змін до Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти".
5. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої  статті 157 Кодекс адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
7. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції погодився з його висновками щодо того, що цей спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки у даних правовідносинах орган місцевого самоврядування реалізував власну господарську компетенцію щодо комунальної установи, що перебуває у його віданні, а тому, враховуючи суб`єктний склад сторін, даний спір підлягає вирішенню у порядку цивільного судочинства. 
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
8. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
9. Касаційна скарга обґрунтована помилковістю висновків судів першої та апеляційної інстанції про неможливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства. Скаржник зазначає, що за своїм характером спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
10. Відповідач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до  статті 338 КАС України  не перешкоджає касаційному перегляду справи.
V. Позиція Верховного Суду 
11. Відповідно до  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Поняття «суд, встановлений  законом»  зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
12. Відповідно до частини першої  статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України) у редакції від 03 жовтня 2017 року кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
13. Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства.
14. Також  КАС України, як у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, так і в редакції від 03 жовтня 2017 року надає визначення публічно-правового спору - як спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 1 частини першої  статті 3 КАС України  у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року та пункт 1 частини першої  статті 4 КАС України  у редакції від 03 жовтня 2017 року) та адміністративного судочинства - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ у порядку, встановленому цим законом (пункт 4 частини першої  статті 3 КАС України  у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та пункт 5 частини першої  статті 4 КАС України  у редакції від 03 жовтня 2017 року).
15. У  статті 17 КАС України  (тут і далі у редакції, що діяла на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), вказано, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
16. Відповідно до пункту 1 частини другої зазначеної статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
17. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої  статті 3 КАС  України).
18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
19. Згідно із частиною другою  статті 2 КАС  України  до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності  Конституцією  чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
20. Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
22. Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачено в  статті 15 ЦПК України: суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
23. Аналогічну норму закріплено й у частині першій  статті 19 ЦПК України  в редакції від 03 жовтня 2017 року, у якій  визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
24. Можна зробити висновок, що загальні суди не мають чітко визначеної предметної юрисдикції і розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин в усіх випадках, за виключенням, якщо розгляд таких справ прямо визначений за правилами іншого судочинства.
25. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне. По-друге, таким критерієм є суб`єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа).
26. Аналіз змісту  статті 15 ЦПК України  та  статті 17 КАС України  (у редакціях, чинних на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
27. Трудові правовідносини у сфері вищої освіти урегульовано у  Законі України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту»  (далі - Закон № 1556-VII).
28. Пунктами 7,10 частини першої  статті 11 цього Закону  визначено:
28.1. заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей;
28.2. засновник закладу вищої освіти - органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої освіти. Права засновника, передбачені цим  Законом, набуваються також на підставах, передбачених цивільним законодавством.
29. Згідно з пунктом 6 частини першої  статті 11 Закону № 1556-VII  систему вищої освіти становлять органи, що здійснюють управління у сфері вищої освіти.
30. Відповідно до пункту 6 частини першої  статті 12 цього Закону  управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється засновниками закладів вищої освіти.
31. За змістом  статті 14 Закону  № 1556-VII  органи місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, у межах своїх повноважень, у тому числі безпосередньо або через уповноважений ними орган реалізують права і обов`язки засновника, передбачені цим та іншими законами України, стосовно закладів вищої освіти України, що належать до сфери їх управління.
32. Статтею 15 згаданого  Закону  передбачені повноваження засновника (засновників) закладу вищої освіти, зокрема:
32.1. засновник (засновники) закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган затверджує статут закладу вищої освіти та за поданням вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти вносить до нього зміни або затверджує нову редакцію;
32.2. укладає в місячний строк контракт з керівником закладу вищої освіти, обраним за конкурсом у порядку, встановленому цим Законом;
32.3. здійснює контроль за дотриманням статуту закладу вищої освіти;
32.3. здійснює інші повноваження, передбачені  законом  і статутом закладу вищої освіти.
33. Частиною першою  статті 34 Закону № 1556-VII  встановлено, що безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов`язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти.
34. За змістом  статті 42 цього Закону  засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов`язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника закладу вищої освіти не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника закладу вищої освіти конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії. Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника закладу вищої освіти приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника закладу вищої освіти і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього  Закону, до закладу вищої освіти для голосування. Керівник закладу вищої освіти обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому цим  Законом  і статутом закладу вищої освіти. Методичні рекомендації щодо особливостей виборчої системи, порядку обрання керівника закладу вищої освіти та типова форма контракту з керівником державного закладу вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України. Порядок призначення керівників закладів вищої духовної освіти регулюється їхніми статутами (положеннями), зареєстрованими у встановленому законодавством порядку.
35. Згідно із  статтею 13 Закону України від 05 липня 2012 року № 5067-VI «Про зайнятість населення»  (далі - Закон № 5067-VI)  кожен має право на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання, фізичних осіб, що застосовують найману працю, а також дій або бездіяльності посадових осіб, що призвели до порушення права особи на зайнятість, відповідно до законодавства.
36. Таким чином, Рівненська обласна рада, вносячи зміни до статуту Інституту в частині  організаційно-правових засад, реалізовувала  передбачені законодавством повноваження засновника закладу вищої освіти, тобто діяла як суб`єкт цивільного права, оскільки наділена правами та обов`язками власника відносно вказаного вищого навчального закладу як іншої юридичної особи - об`єкта комунальної власності та одночасно суб`єкта приватного права.
37. Позивач  зазначав, що результати таких дій відповідача щодо визначення процедури призначення ректора Інституту є незаконними. Як претендент на вказану вакантну посаду, вважаючи, що не може реалізувати своє право у зв`язку із невідповідністю затвердженого рішенням відповідача від 08 вересня 2016 року № 245 порядку укладення трудового договору,  встановленого чинним законодавством, зокрема статтею 42 Закону  № 1556-VII порядку виникнення вказаних трудових правовідносин за наслідками участі та перемоги в конкурсі на заміщення керівника вищого навчального закладу.
38. Звернення позивача до суду з указаним позовом спрямоване на відновлення права позивача на працю внаслідок  порушення, на думку ОСОБА_1 , відповідачем порядку прийому на роботу, на захист якого спрямовані засоби та норми, визначені саме цивільним (трудовим) і цивільним процесуальним законодавством.
39. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №569/5553/17.
40. За таких обставин, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, прийшли до вірного висновку, що спір між сторонами не є публічно-правовим, у зв`язку із чим обґрунтовано закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої  статті 157 КАС України  (у редакції, яка була чинною на час вчинення відповідної процесуальної дії).
41. Суди попередніх інстанцій належним чином визначили характер спору, суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку щодо належності спору до юрисдикції цивільного суду, а отже, наведені в касаційній скарзі доводи про те, що цей спір має розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства, є безпідставними.
42. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим  законом»  у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
43. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст.  349, ст.  350 КАС України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
44. Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів скаржник не спростував, Верховний Суд не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
VІІ. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року у справі №817/312/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    А. В. Жук

                                                                                                      А.Г. Загороднюк