ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2020 року	Львів	Справа № 344/21021/18 пров. № СК-857/6974/19	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів - Обрізка І. М., Онишкевича Т. В., 
за участю секретаря судового засідання - Цар М. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 06 червня 2019 року (ухвалене головуючим суддею Пастернак І. А. о 17:07 год у м. Івано-Франківську) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель провідного спеціаліста Стасів Мар`яни Володимирівни про визнання дій протиправними та скасування постанови,

                                                      ВСТАНОВИВ:

20 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель провідного спеціаліста Стасів М. В. (далі - державний інспектор Стасів М. В.), в якому просив визнати неправомірними дії державного інспектора Стасів М. В. щодо розгляду справи про адміністративне правопорушення, визнати протиправною та скасувати постанову від                  21 вересня 2018 року про накладення адміністративного стягнення № 959/0/92-18-ДК/0260По/08/01/-18 і закрити справу про адміністративне правопорушення.
Також позивачем подано заяву про поновлення строку звернення до суду з даним позовом з покликанням на те, що копію оскаржуваної постанови йому вручено не було, про її прийняття йому стало відомо від Прикарпатської державної сільськогосподарської станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.
Рішенням Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 06 червня 2019 року позовну заяву задоволено частково, скасовано постанову державного інспектора Стасів М. В. від 21 вересня 2018 року про накладення адміністративного стягнення                      № 959/0/92-18-ДК/0260По/08/01/-18 та закрито справу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. В решті позову відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області подало апеляційну скаргу, у якій, з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції при вирішенні справи не врахував, що при розгляді справи про адміністративне правопорушення повно та об`єктивно досліджено всі обставини вчиненого правопорушення, постанова про накладення адміністративного стягнення містить всі необхідні відомості, що свідчить про відсутність підстав для її скасування. Вказує на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України є належним користувачем земельної ділянки площею 53,9910 га (суміжна земельна ділянка площею 0,0856 га кадастровий номер 2610196601:13:009:0339), оскільки відповідне речове право не зареєстроване. Зазначає, що судом першої інстанції жодним чином не вирішено клопотання про залучення його як третьої особи, незважаючи на те, що прийняте судове рішення суттєво впливає на права, обов`язки та інтереси Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області. Крім цього, відповідачем у справі є особа, в якої відсутня адміністративна процесуальна дієздатність.
В судове засідання з розгляду апеляційної скарги учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи. Скаржником подано клопотання про відкладення розгляду справи, однак, таке задоволенню не підлягає з огляду на категорію даної справи, а також можливість її розгляду за наявними у справі матеріалами. Відповідно до частини четвертої статті 229, статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд ухвалив розгляд апеляційної скарги здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що                 11 вересня 2018 року державним інспектором Стасів М. В. складено протокол про адміністративне правопорушення, в якому зазначено, що Прикарпатська державна сільськогосподарська станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України в особі директора ОСОБА_1 використовує земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 53,9910 га (суміжна земельна ділянка площею 0,0856 га кадастровий номер 2610196601:13:009:0339), що розташована на території Угорницької сільської ради Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області, яка самовільно зайнята шляхом здійснення посіву сільськогосподарських культур, що є порушенням вимог пункту «б» частини першої статті 211 Земельного кодексу України.
На підставі вказаного протоколу 21 вересня 2018 року державним інспектором Стасів М. В. винесено постанову № 959/0/92-18-ДК/0260По/08/01/-18, якою Прикарпатську державну сільськогосподарську станцію Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України в особі директора ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення і накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 грн.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з порушення відповідачем вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення при притягненні позивача до адміністративної відповідальності.
Апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону  № 963-IV).
Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Пунктом «б» частини першої статті 211 Земельного кодексу України визначено, що за самовільне зайняття земельних ділянок громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства.
Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктом 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно із статтею 244 Кодексу України про адміністративні правопорушення центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель і порядку та умов ведення насінництва та розсадництва, правил технічної експлуатації самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації (статті 52 - 53-4, 54-56, 104-1, 108 та 188-5).
Від імені зазначеного органу розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 1) Головний державний інспектор сільського господарства України - штраф на громадян до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 2) головні державні інспектори сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, їх заступники - штраф на громадян до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 3) старші державні інспектори сільського господарства, державні інспектори сільського господарства - штраф на громадян до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-21 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення має право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52 - 53-1, 53-3, 53-4).
Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) (пункт 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15).
Пунктом 3 частини першої статті 288 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Таким чином, при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення державні інспектори відповідного органу діють не як самостійні суб`єкти владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності Держгеокадастру.
Відтак, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244 Кодексу України про адміністративні правопорушення покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 53-1 цього Кодексу, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення і накладає адміністративні стягнення.
Як встановлено з матеріалів справи, Держгеокадастр до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був, як і його структурне утворення Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Отже, визначення відповідача, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідача й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому, обов`язком суду є встановлення належності відповідача та його заміна у разі необхідності.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Разом з тим, апеляційний суд вважає за необхідне зазначити, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, пред`явлений до державного інспектора Стасів М. В., не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Жодних доказів того, що суд першої інстанції запропонував позивачу здійснити заміну відповідача матеріали справи не містять.
Враховуючи викладене, а також вимоги частини сьомої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, які заявлені до неналежного відповідача, оскільки на даній стадії адміністративного судочинства відсутні правові підстави для проведення заміни неналежного відповідача.
Така позиція відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій, зокрема, у постанові від 26 грудня 2019 року у справі №724/716/16-а.
Колегія суддів також враховує позицію Європейського Суду з прав людини, сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04), згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
За наведених обставин, судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, та прийнято рішення про інтереси осіб, які не були залучені до участі у справі, що відповідно до пункту 4 частини першої та пункту 4 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 286, 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України,

                                                       ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області задовольнити.
Рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 06 червня 2019 року у справі № 344/21021/18 - скасувати та в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель провідного спеціаліста Стасів Мар`яни Володимирівни про визнання дій протиправними та скасування постанови відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Т. В. Онишкевич  	
Повне судове рішення складено 08.04.2020