ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 826/24892/15
Провадження № 11-1178апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2016 року (суддя Кузьменко В. А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року (судді Шелест С. Б., Глущенко Я. Б., Чаку Є. В.) у справі № 826/24892/15 за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до Київської міської ради, треті особи: Департамент охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Фонд розвитку будівельних ініціатив», Дитячий спеціалізований санаторій «Ялинка» територіального медичного об`єднання «Санаторного лікування» у м. Києві, Дитячий спеціалізований санаторій «Салют» територіального медичного об`єднання «Санаторного лікування» у м. Києві, за участю Прокуратури м. Києва, про визнання протиправним та скасування рішення в частині і
ВСТАНОВИЛА:
1. У листопаді 2015 року ОСОБА_2 , ОСОБА_1 звернулися до суду із позовом до Київської міської ради, у якому просили визнати протиправним та скасувати пункт 9 рішення Київської міської ради від 24 травня 2007 року № 739/1400 «Про надання дозволу Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) на укладання інвестиційного договору з метою збільшення кількості ліжок та покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії «Салют» та в дитячому санаторії «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання».
Вимоги мотивували тим, що за приписами частин п`ятої та шостої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою.
Вважають рішення від 24 травня 2007 року №739/1400 таким, що порушує їхні охоронювані інтереси як членів територіальної громади міста Києва, та зазначають, що воно має бути скасоване, оскільки прийнято з порушенням порядку відчуження об`єкта комунальної власності. Умовами оспореного рішення передбачено набуття ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» у власність комунального майна, незважаючи на те, що це майно не було включено до переліку об`єктів приватизації. Незалежна оцінка вказаного нерухомого майна не проводилась, ринкова вартість майна не встановлювалася, рішення про його відчуження шляхом приватизації уповноваженим органом місцевого самоврядування не приймалося, встановлений законом порядок підготовки об`єкта до приватизації та безпосередньо його продажу не дотриманий. У заяві про доповнення підстав позову позивачі посилаються на порушення норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» під час прийняття оскарженого рішення.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив рішення від 30 червня 2016 року, яким у задоволенні позову відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Ухвалюючи такі рішення, суди виходили із того, що оспорюване рішення та укладений на його виконання інвестиційний договір не передбачають продаж об`єктів нерухомості та проведення грошових розрахунків за об`єкти нерухомості; суду не надано доказів, які б свідчили, що оскаржуване рішення спрямоване на незаконне заволодіння майном територіальної громади; рішення прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень відповідача та не порушує прав та охоронюваних законом інтересів позивачів.
3. ОСОБА_1 не погодився із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подав касаційну скаргу про їх скасування та закриття провадження у справі. 
Свої вимоги обґрунтовував тим, що у цій справі спірні правовідносини пов`язані із розпорядженням майном, яке є об`єктом права комунальної власності територіальної громади міста Києва, і цей спір не є публічно-правовим, а є спором про право (щодо об`єктів нерухомості) і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства відповідно до статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
4. Третя особа - ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» - подала заперечення на касаційну скаргу, в якому зазначає, що предметом цього спору є визнання протиправним та скасування пункту 9 рішення Київської міської ради від 24 травня 2007 року № 739/1400 «Про надання дозволу Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) на укладання інвестиційного договору з метою збільшення кількості ліжок та покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії «Салют» та в дитячому санаторії «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання. Тобто вимоги позивача стосуються перевірки правомірності рішення Київської міської ради (суб`єкта владних повноважень), яке, на думку позивача, прийнято з порушеннями приватизаційної процедури.
Також автор заперечень вказує на те, що зверненню із цим позовом передувало звернення позивача з аналогічним позовом у порядку цивільного судочинства до Шевченківського районного суду міста Києва, за результатами розгляду якого цей суд відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини другої статті 122 ЦПК України - позаяк заява не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства (справа № 761/29782/15-ц).
З наведених підстав просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
Надалі справу передано до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 жовтня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 березня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Велика Палата Верховного Суду перевірила обґрунтованість рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах наведених у касаційній скарзі доводів про недотримання цими судами правил предметної юрисдикції і дійшла таких висновків.
7. Суди попередніх інстанцій, коли ухвалювали оскаржені рішення, встановили фактичні обставини, які стисло можна викласти таким чином.
Київська міська рада рішенням від 24 травня 2007року № 739/1400 відповідно до пункту 30 частини першої статті 26, частини п`ятої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також ураховуючи необхідність покращення умов перебування дітей у дитячому санаторії «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання та у дитячому санаторії «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, вирішила:
«1. Дозволити Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) за погодженням з Головним управлінням комунальної власності 
м. Києва виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) укласти інвестиційну угоду з Товариством з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив» щодо:
1.1. Проведення капітального ремонту діючого харчоблоку та складів дитячого санаторію «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія) з паралельним поточним ремонтом спальних корпусів (з доведенням потужності до 300 ліжок) та благоустроєм території.
1.2. Проведення капітального ремонту відділення дитячого санаторію «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання на вулиці Гамарника, 20 (колишній санаторій-профілакторій «Колос») зі збільшенням потужності до 200 ліжок.
2. Після виконання підпунктів 1.1 та 1.2 пункту 1 цього рішення Головному управлінню охорони здоров`я та медичного забезпечення виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) перевести дитячий санаторій «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання з приміщень за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28 на базу на вулиці Гамарника, 20.
3. Інвестору - Товариству з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив» після виконання підпунктів 1.1 та 1.2 пункту 1 цього рішення передати всі покращення, пов`язані з виконанням інвестиційного договору, до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
4. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) прийняти в установленому порядку до комунальної власності територіальної громади міста Києва всі покращення, пов`язані з виконанням інвестиційного договору Товариством з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив», та закріпити їх на праві оперативного управління за дитячим санаторієм «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання та дитячим санаторієм «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання відповідно.
5. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) закріпити майно відділення дитячого санаторію «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання на вулиці Гамарника, 20 (колишній санаторій-профілакторій «Колос») на праві оперативного управління за дитячим санаторієм «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання.
6. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) внести відповідні зміни до статуту дитячого санаторію «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання.
7. Головному управлінню комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) провести незалежну оцінку будинків та споруд дитячого санаторію «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28.
8. Встановити, що у разі перевищення вартості будівель та споруд дитячого санаторію «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 -28, оцінених відповідно до пункту 7 цього рішення, над вартістю витрат, понесених Товариством з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив» по виконанню інвестиційної угоди згідно з пунктом 1 цього рішення, - різницю Товариство з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив» сплачує до бюджету міста.
9. Виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) після виконання пунктів 1-8 цього рішення передати Товариству з обмеженою відповідальністю «Фонд розвитку будівельних ініціатив» будівлі та споруди дитячого санаторію «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання, що розташовані за адресою: місто Київ, вулиця Гоголівська, 26 - 28, у власність.
10. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київради з питань власності».
25 жовтня 2007 року на виконання цього договору ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» та дитячий санаторій «Салют» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання уклали інвестиційний договір № 7-ІД/2007.
23 жовтня 2013 року Київська міська рада прийняла рішення № 269/9757 «Про прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Києва покращень, виконаних ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» на території дитячого санаторію «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія).
23 червня 2015 року був підписаний акт приймання-передачі покращень, виконаних ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» на території дитячого санаторію «Ялинка» Київського міського дитячого санаторно-курортного об`єднання (Пуща-Водиця, 7-ма лінія) відповідно до інвестиційного договору від 25 жовтня 2007 року № 7-ІД/2007, які приймаються до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
Позивачі звернулися до суду, оскільки вважають, що зазначене рішення в частині пункту 9 є таким, що порушує їх права та охоронювані інтереси як членів територіальної громади міста Києва. Спірним рішенням передбачено набуття ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» у власність комунального майна, незважаючи на те, що це майно не було включено до переліку об`єктів приватизації, незалежна оцінка вказаного нерухомого майна не проводилась, ринкова вартість майна не встановлювалася, рішення про його відчуження шляхом приватизації уповноваженим органом місцевого самоврядування не приймалося, а відтак встановлений законом порядок підготовки об`єкта до приватизації та безпосередньо його продажу не дотриманий. Окрім того, вказане рішення прийняте з порушення норм Закону України «Про охорону культурної спадщини».
8. Ухвалюючи судові рішення, суди попередніх інстанцій вирішили спір по суті в порядку адміністративного судочинства, проте з таким висновком не можна погодитися з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Відповідно до частини першої статті 318 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) суб`єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені статтею 2 цього Кодексу.
Частиною другою статті 2 ЦК України визначено, що учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права.
Згідно зі статтею 327 ЦК України у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
Відповідно до положень статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. 
Частинами четвертою та п`ятою цієї статті визначено, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. 
Згідно зі статтею 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відповідно до частини першої статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Положеннями статті 16 ЦК України визначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною першою статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Отже, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
У контексті подібних (схожих) фактичних передумов до такого самого висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла раніше у справі № 809/1625/15, який сформулювала у постанові від 14 листопада 2018 року. У цій справі юридична особа звернулася до адміністративного суду з вимогами визнати незаконним та скасувати рішення обласної ради, яким визнано право спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області на майновий комплекс, який належить на праві приватної власності юридичній особі.
Прийняття Київською міською радою спірного рішення (щодо об`єктів комунального майна) направлено на реалізацію управлінських функцій відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Приватноправова природа цього рішення вказує на те, що цей спір стосується права цивільного і вимоги позивачів не стосуються захисту їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
9. У справі, яка переглядається, підставою для звернення до суду з цим позовом стала незгода позивачів із рішенням органу місцевого самоврядування як номінального власника комунального майна, прийнятим на реалізацію правоможностей щодо управління таким комунальним майном, що виключає розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Наявність відповідачів (суб`єктів владних повноважень) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
10. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив» у своєму запереченні на касаційну скаргу послалося на те, що позивач звертався з аналогічним позовом у порядку цивільного судочинства до Шевченківського районного суду міста Києва, за результатами розгляду якого цей суд ухвалою від 15 жовтня 2015 року відмовив у відкритті провадження у справі № 761/29782/15-ц за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до Київської міської ради, треті особи: Департамент охорони здоров`я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ТОВ «Фонд розвитку будівельних ініціатив», Дитячий спеціалізований санаторій «Ялинка» територіального медичного об`єднання «Санаторного лікування» у м. Києві, Дитячий спеціалізований санаторій «Салют» територіального медичного об`єднання «Санаторного лікування» у м. Києві, про визнання незаконним правового акта органу місцевого самоврядування, на підставі пункту 1 частини другої статті 122 ЦПК України. Шевченківський районний суд міста Києва вважав, що на заявлений спір не поширюються правила цивільного судочинства. Суд виходив із того, що оскільки Київська міська рада є органом місцевого самоврядування, яка представляє відповідні територіальні громади та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, то заявлені позовні вимоги повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
11. Повторне звернення тієї самої особи до цивільного суду з цивільним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається (пункт 3 частина перша статті 186 ЦПК України).
Оскільки цивільний суд 15 жовтня 2015 року відмовив скаржнику у відкритті провадження у справі за його позовом про визнання незаконним правового акта органу місцевого самоврядування, то Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на припис частини першої статті 186 ЦПК України скаржник не зможе реалізувати його право на доступ до суду за правилами цивільного судочинства.
Як вказує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) закріплене «право на суд» разом із правом на «доступ до суду», тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви № 7714/06 та № 23654/08), у якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27 - 28, § 38 - 40); рішення від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), у якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13 - 14, § 23, § 25 - 26); рішення від 17 січня 
2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява 
№ 52013/08), у якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, § 119, § 122 - 125); рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), у якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, § 18 - 24).
Велика Палата Верховного Суду вважає, що постановлення 15 жовтня 2015 року Шевченківським районним судом міста Києва ухвали про відмову у відкритті провадження у справі № 761/29782/15-ц, яка набрала чинності, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права скаржника на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
З огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативний припис частини першої статті 186 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду вважає, що розгляд цього спору має завершитися за правилами адміністративного судочинства.
12. За статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Згідно з частинами першою, другою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
13. Дійшовши висновку про належність спору до юрисдикції цивільного суду за умови наявності юрисдикційного конфлікту, який поставив під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права скаржника на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення. Попри наявність підстав для віднесення спору у цій справі до спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, їх (підстав), однак, недостатньо для ухвалення рішення про закриття провадження в адміністративній справі через порушення правил юрисдикції адміністративних судів, оскільки таке рішення може обмежити чи заступити доступ до розгляду цього спору за правилами цивільного судочинства з підстави, передбаченої частиною першою статті 186 ЦПК України.
14. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дотримуючись положень процесуального законодавства про межі касаційного перегляду, а також з огляду на те, що окрім доводів та вимог про порушення правил юрисдикції адміністративних судів, інших вимог та доводів, які би стосувалися порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення інших вимог процесуального законодавства, скаржник не заявив, Велика Палата Верховного Суду, відповідаючи на порушенні в касаційній скарзі питання, не знаходить підстав для перегляду законності та обґрунтованості судових рішень щодо суті спору. 
15. Отож, касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року через порушення правил юрисдикції адміністративних судів не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 
2016 року- без зміни.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                             Н. П. Лященко
Т. О. Анцупова                                            О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                          В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                               Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                                О. М. Ситнік
В. І. Данішевська                                       О. С. Ткачук  
Ж. М. Єленіна                                             В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв