ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2020 року 
Київ
справа №809/580/18
адміністративне провадження №К/9901/63302/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року (суддя Чуприна О.В) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року (судді: Рибачук А. І., Курилець А. Р., Мікула О. І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії УМВС України в Івано-Франківській області про визнання дій протиправними та стягнення коштів,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в особі Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області (далі - відповідач, Ліквідаційна комісія УМВС України в Івано-Франківській області) про визнання протиправними дій щодо невиплати грошової компенсації за невикористані дні відпустки у 2013 і 2014 роках у кількості 51 день та стягнення з відповідача на користь позивача грошової компенсації за вказані вище дні невикористаних відпусток у розмірі 25357,20 грн, індексації невиплаченої грошової компенсації у розмірі 31478,04 грн та середнього заробітку за весь час затримки фактичного розрахунку при звільненні з 05 листопада 2015 року по 01 квітня 2018 року у розмірі 249279,46 грн.
Позовні вимоги мотивовані тим, що при звільненні позивача з органів внутрішніх справ йому не було виплачено всіх сум грошової компенсації за невикористані дні відпусток за 2013 - 2014 роки (51 день), у зв`язку з чим з відповідача належить стягнути на його користь грошову компенсацію за вказані вище дні невикористаних відпусток, індексацію та середній заробіток за весь час затримки фактичного розрахунку при звільненні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким також погодився суд апеляційної інстанції про те, що дії відповідача щодо відмови здійснити позивачу виплату грошової компенсації за невикористані дні відпусток у 2013 - 2014 роках є правомірними, оскільки відповідно до Положення про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114) грошова компенсація особам рядового і начальницького складу,   які звільняються   з органів внутрішніх справ виплачується лише за невикористану в році звільнення відпустку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги повністю.
На переконання скаржника, до спірних правовідносин в цій справі підлягають застосуванню загальні норми трудового законодавства, якими й передбачено виплату грошової компенсації за всі невикористані дні щорічної відпустки.
Скаржник зазначає, що невиплата належних працівникові сум при звільненні з вини власника або уповноваженого ним органу у строки, визначені статтею 116 Кодексу законів про працю України, є підставою для виплати середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні (стаття 117 КЗпП України). 
Позиція інших учасників справи.
Заперечення на касаційну скаргу від відповідача до суду не надходили, що не перешкоджає розгляду справи по суті.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 11 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії УМВС України в Івано-Франківській області про визнання дій протиправними та стягнення коштів.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: суддя - доповідач - Білоус О.В., судді: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 639/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л. О., Соколов В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 06 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
ОСОБА_1 , 28 грудня 1992 року прийнятий на службу в органи внутрішніх справ до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області (надалі, також - УМВС України в області).
ОСОБА_1 у 2013, 2014 та 2015 роках надавались наступні відпустки:
- згідно наказу №287 о/с від 23 липня 2013 року- полковнику міліції ОСОБА_1 , заступнику начальника управління - начальнику відділу інспекції з особового складу УКЗ надано частину чергової відпустки за 2013 рік з 25 липня по 30 липня 2013 року, з виїздом до Житомирської області;
- згідно наказу №351 о/с від 06 жовтня 2013 року- полковнику міліції ОСОБА_1 , заступнику начальника управління - начальнику відділу інспекції з особового складу УКЗ надано частину чергової відпустки за 2013 рік та приєднано невикористану частину відпустки за 2012 рік з 03 вересня по 27 жовтня 2013 року, з виїздом до Житомирської області;
- згідно наказу №409 о/с від 16 жовтня 2013 року - полковника міліції ОСОБА_1 , заступника начальника управління - начальника відділу інспекції з особового складу УКЗ з 14 жовтня 2013 року відкликано з чергової відпустки, у зв`язку із службовою необхідністю;
- згідно наказу №462 о/с від 29 серпня 2014 року- полковнику міліції ОСОБА_1 , начальнику штабу, надано частину відпустки за 2013 рік з 26 серпня по 09 вересня 2014 року, з виїздом до м. Одеса;
- згідно наказу №482 о/с від 15 вересня 2014 року внесено зміни до наказу №462 о/с від 29.08.2014 "Про надання відпусток в апараті УМВС" та викладено в наступній редакції: надати частину відпустки за 2013 рік полковнику міліції ОСОБА_1 , начальнику штабу з 26 серпня по 09 вересня 2014 року, з виїздом до м. Одеса;
- згідно наказу №81 о/с від 18 лютого 2015 року- полковнику міліції ОСОБА_1 , начальнику штабу надано невикористану відпустку за 2014 рік з 07 лютого по 24 березня 2015 року;
- згідно наказу №92 о/с від 20 лютого 2015 року- полковника міліції ОСОБА_1 , начальника штабу з 07 лютого по 24 березня 2015 року відкликано з чергової відпустки, у зв`язку із службовою необхідністю.
Відповідно до довідки УМВС України в області №133 від 08 травня 2018 року частина невикористаних відпусток ОСОБА_1 за 2013-2014 роки складає 51 доба (за 2013 рік - 9 діб, за 2014 рік - 42 доби).
05 листопада 2015 року наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області №628 о/с позивач звільнений з органів внутрішніх справ у запас Збройних сил за пунктом 64 "б" (через хворобу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом.
Відповідно до цього наказу, полковника міліції ОСОБА_1 , начальника штабу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області звільнено з органів внутрішніх справ з 05 листопада 2015 року з виплатою компенсації за 14 днів невикористаної відпустки за 2015 рік. Вислуга років на день звільнення в календарному обчисленні, для виплати надбавки за вислугу років, для виплати одноразової допомоги при звільненні та для призначення пенсії становить - 29 років 03 місяці 04 дні, у пільговому обчисленні - 31 рік 02 місяці 23 дні.
24 грудня 2015 року позивач звернувся до відповідача із заявою про виплату грошової компенсації за невикористані відпустки за 2013 і 2014 роки, посилаючись на статтю 24 Закону України "Про відпустки" та статтю 83 Кодексу законів про працю України, якими визначено, що у разі звільнення працівника йому виплачується грошова компенсація за всі невикористані ним дні щорічної відпустки.
Відповідач, листом від 11 січня 2016 року за №12/Є-1 повідомив позивача про те, що внесеними змінами до наказу УМВС України в області від 05 листопада 2015 року за №628 о/с буде зазначено виплату компенсації за невикористані дні відпусток у 2013 і 2014 роках у кількості 51 день.
У зв`язку з тим, що відповідачем не були внесені зміни до цього наказу, а також не проведено виплату компенсації за невикористані дні відпусток у 2013 і 2014 роках, позивач повторно, 24 січня 2018 року звернувся із заявою щодо виплати такої компенсації.
Листом від 20 лютого 2018 року за №43/108/26-2018 Ліквідаційна комісія УМВС України в Івано-Франківській області повідомила позивача про відсутність підстав для виплати компенсації за невикористані дні відпусток у 2013 і 2014 роках, оскільки питання щодо відшкодування невикористаних відпусток особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ врегульовано нормами спеціального законодавства, зокрема, пунктом 56 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, яким чітко визначено відшкодування виключно невикористаної відпустки в році звільнення, що і було виконано відповідачем при звільненні позивача.
Наказ про звільнення з публічної служби, позивачем не оскаржувався.
Не погоджуючись з такими діями Управління Міністерства внутрішніх справ України в особі Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Івано-Франківській області щодо невиплати грошової компенсації за невикористані дні відпусток у 2013 і 2014 роках в кількості 51 день, позивач звернувся до суду.
Джерела права й акти їх застосування .
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту четвертого пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки регулювався Законом України від 20 грудня 1990 року № 565-XII «Про міліцію», в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до статті 18 вказаного Закону, порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114, згідно з пунктом 8 якого дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема, у зв`язку зі скороченням штатів, - у разі відсутності можливості використання на службі.
Пунктом 56 Положення № 114 визначено, що особам середнього, старшого і вищого начальницького складу, звільненим із органів внутрішніх справ за віком, через хворобу, обмежений стан здоров`я чи скорочення штатів, у році звільнення, за їх бажанням, надається чергова відпустка, тривалість якої визначається відповідно до пункту 51 цього Положення.
Особам рядового і начальницького складу, які звільняються з органів внутрішніх справ, за невикористану в році звільнення відпустку виплачується грошова компенсація відповідно до законодавства.
За приписами пункту 64 «г» Положення № 114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
Відповідно до статті 116 Кодексу законів про працю України при звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред`явлення звільненим працівником вимоги про розрахунок. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.
В разі спору про розмір сум, належних працівникові при звільненні, власник або уповноважений ним орган в усякому випадку повинен в зазначений у цій статті строк виплатити не оспорювану ним суму.
Статтею 117 Кодексу законів про працю України встановлено, що у разі невиплати з вини власника або уповноваженого ним органу належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в   статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
При наявності спору про розміри належних звільненому працівникові сум власник або уповноважений ним орган повинен сплатити зазначене в цій статті відшкодування в тому разі, коли спір вирішено на користь працівника. Якщо спір вирішено на користь працівника частково, то розмір відшкодування за час затримки визначає орган, який виносить рішення по суті спору.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. 
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Предметом судового контролю у цій справі є невиплата позивачу компенсація за невикористані дні щорічної основної відпустки за 20013-2014 роки роботи в органах внутрішніх справ.
Тлумачення пункту 56 Положення №114 в контексті аналогічних спірних правовідносин неодноразово здійснювалось Верховним Судом.
Так, зокрема, у постановах від 14 листопада 2018 року (справа №816/225015), від 16 травня 2019 року (справа №825/100/15-а) Верховний Суд вказав, що аналіз наведеної норми дає підстави для висновку, що передбачене нею право на отримання грошової компенсації гарантується особам рядового і начальницького складу, які звільняються з органів внутрішніх справ, виключно за відпустку, яку ними не використано в році звільнення.
Оскільки позивача звільнено з органів внутрішніх справ у 2015 році і йому виплачено грошову компенсацію за невикористану за цей рік відпустку, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про відсутність підстав для виплати позивачу компенсації за невикористану відпустку за 20013-2014 роки.
Доводи позивача, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні норми трудового законодавства, якими й передбачено виплату грошової компенсації за всі невикористані дні щорічної відпустки, є безпідставними з огляду на таке.
Питання субсидіарного застосування норм трудового законодавства до правовідносин, пов`язаних з проходженням та звільненням з публічної служби, також неодноразово розглядались Верховним Судом.
Так, зокрема, у постановах від 15 березня 2019 року (справа №814/2594/16), від 7 серпня 2019 року (справа №820/5122/17), від 16 травня 2019 року (справа №825/100/15-а) Верховний Суд зазначив, що при розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому можливе субсидіарне застосування загальних норм, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
Як зазначалось, питання виплати грошової компенсації за невикористану частину відпустки працівниками органів внутрішніх справ, які звільняються, врегульовані нормами Положення №114, які є спеціальними за своєю правовою природою та підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
Отже, суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили доводи позивача, що до спірних правовідносин повинні застосовуватися загальні приписи трудового законодавства, визначені КЗпП України та Законом України «Про відпустки».
Посилання скаржника на висновки викладені у постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі №816/1596/16 (провадження №К/9901/23912/18) є безпідставними. У цій справі позивача звільнено 04 грудня 2008 року, він просив суд виплатити грошову компенсацію за невикористану відпустку за 11 місяців 2008 року, тобто відпустку не використану ним у році звільнення.
Оскільки суд дійшов висновку про відмову в позові в частині вимог про стягнення на користь позивача грошової компенсації за невикористані дні відпустки за 20013-2014 роки, то відсутні підстави для застосування до спірних правовідносин положень статей 116, 117 КЗпП України та стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06 лютого 2020 року у справі № №520/692/19 (провадження №К/9901/30632/19). Колегія суддів Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від правової позиції, викладеної у цій постанові.
Також Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги .
За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.
Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.
Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX). 
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення. 
За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 07 червня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                А.Г. Загороднюк
Судді                                                                                                     Л.О. Єресько 
                                                                                                    В.М. Соколов