ПОСТАНОВА
Іменем України

13 травня 2020 року 
Київ
справа №640/447/20
адміністративне провадження №К/9901/9639/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Смоковича М.І.,  Радишевської О.Р., 
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №   640/447/20
за позовом  ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними дій
за касаційною скаргою ОСОБА_1  
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Аблова Є.   В.,
та постанову   Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020   року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О.   В., суддів Губської Л.   В., Епель О.   В.,

УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та фактичні обставини справи
1.          09 січня 2020 ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) подав до суду позов до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач, правонаступник - Офіс Генерального прокурора), яким просив визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень - першого заступника Генерального прокурора Каська Віталія Вікторовича у вигляді прийняття постанови від 12 листопада 2019 року про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування кримінального провадження № 42015000000001998.
2.          Судами з матеріалів позовної заяви установлено, що підставою для звернення з відповідним позовом позивачем визначено те, що перший заступник Генерального прокурора Касько В.   В. прийняв постанову про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування, якою доручено здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні №4215000000001998 від 25 вересня 2015 року детективам Національного антикорупційного бюро України.
3.          За доводами позивача, вказаною постановою перший заступник Генерального прокурора Касько В.   В. прийняв адміністративне рішення, яким зобов`язав орган прокуратури нижчого рівня передати кримінальне провадження до Національного антикорупційного бюро України, яке за своєю формою намагався сховати за процесуальним рішенням у кримінальному провадженні.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2020   року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
5.          Відмовляючи у відкритті провадження, суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо підслідності у кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.

ІІІ. Касаційне оскарження
6.          Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 03 квітня 2020 року.
7.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийнято без урахування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, просить скасувати оскаржувані судові рішення і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції зі стадії відкриття провадження у справі.
8.          На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач посилається на те, що ні КПК України, ні будь-яким іншим законом України не передбачено ні порядку, ні можливості оскарження таких управлінських дій першого заступника Генерального прокурора та визнання їх протиправними.
9.          Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу №   640/447/20.
10.          23 квітня 2020 року справа №   640/447/20 надійшла до Верховного Суду.
11.          24 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, в якому представник відповідача спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
12.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2020   року №   761/0/78-20 у зв`язку настанням інших обставин, які унеможливлюють участь судді в розгляді справ, що може мати наслідком порушення строку розгляду, визначено новий склад суду: суддю-доповідача Шевцову   Н.   В., суддів Радишевську   О.   Р., Смоковича   М.   І.

ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
13.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції   Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі -   КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
14.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України   провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15.          Приписами частини першої статті 341 КАС України   визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17.          Приписами статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) установлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
18.          Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19.          За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20.          Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
21.          За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
22.          Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
23.          На підставі пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
24.          За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
25.          Змістом статті 216 КПК України визначено, зокрема, предметну підслідність кримінальних проваджень.
26.          На підставі частини п`ятої статті 218 КПК України спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
27.          Нормами глави 26 КПК України (статті 303-313) визначено вичерпний перелік рішень, дій, бездіяльності під час досудового розслідування, які можуть бути оскаржені у кримінальному провадженні, коло суб`єктів, яким надано право такого оскарження, а також порядок оскарження.
V. Позиція Верховного Суду
28.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29.          Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
30.          Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
31.          До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
32.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
33.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
34.          Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
35.          Предметом оскарження у цій справі, як установлено судами попередніх інстанцій, є правомірність постанови першого заступника Генерального прокурора Каська Віталія Вікторовича від 12   листопада 2019 року про доручення здійснення досудового розслідування детективам Національного антикорупційного бюро України кримінального провадження №   42015000000001998.
36.          У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінально-процесуального кодексу України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
37.          Таким чином, прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо підслідності у кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК.
38.          Відповідна правова позиція наведена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/2004/18, від 10 квітня 2019 року в справі № 808/390/18 та інших. 
39.          Ця правова позиція обґрунтовано врахована судами попередніх інстанцій у справі, що розглядається, і Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
40.          Доводи касаційної скарги позивача зводяться до обґрунтування неможливості за правилами КПК України вирішити спір між ним та першим заступником Генерального прокурора Каськом Віталієм Вікторовичем, який постановою від 12   листопада 2019 року доручив здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні №4215000000001998 від 25 вересня 2015 року детективам Національного антикорупційного бюро України.
41.          Суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. 
42.          Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих ст. 6, 13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція).
43.          Відповідних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 20 березня 2019 року в справі № 808/3230/17.
44.          Отже, з метою належного звернення за судовим захистом в порядку адміністративного судочинства особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування її особистого порушеного права або законного інтересу, наявність публічно-правового спору, а також відсутність іншого механізму судового захисту такого права чи законного інтересу.
45.          Разом з тим у касаційній скарзі, так само як і позовній заяві, ОСОБА_1 не наводить жодних обставин, які б свідчили про порушення його особистих прав чи законних інтересів як позивача та про наявність публічно-правового спору.
46.          Велика Палата Верховного Суду неодноразово указувала, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
47.          Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 10 травня 2018 року у справі №   П/9901/122/18 та ін.
48.          За встановлених обставин справи Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права і дійшли обґрунтованого висновку про непоширення юрисдикції адміністративного суду на спірні правовідносини, а отже, про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
Керуючись статтями 341,   345,   349,   350,   355,   356,   359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.   Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.   Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020   року в справі №   640/447/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач:                                                               Н.   В.   Шевцова

Судді:                                                                                 О.   Р.   Радишевська

                                                                                          М.   І.   Смокович