ПОСТАНОВА
Іменем України

08 квітня 2020 року 
Київ
справа №826/9083/18
провадження №К/9901/2059/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державне агентство України з питань кіно, про визнання протиправною та нечинною постанови № 1315 від 17.08.1998, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Каракашьяна С.К., Григоровича П.О., Смолія І.В. від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Кузьменка В.В. від 18 грудня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправною та нечинною постанову №1315 від 17.08.1998 «Про затвердження Положення про державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, позов залишено без розгляду. 

Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач, звернувшись до суду з позовом у червні 2018 року про визнання протиправною та нечинною постанови № 1315 від 17.08.1998, пропустив шестимісячного строк звернення до суду, встановлений статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги 

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.  

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами встановлено, що Кабінетом Міністрів України 17.08.1998 прийнято постанову «Про затвердження Положення про державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів». 

6. Постанова Кабінету Міністрів України від 17.08.1998 № 1315 «Про затвердження Положення про державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів» є офіційним письмовим документом та перебуває у загальному доступі з моменту публікації в Офіційному віснику України, 1998, № 33 (03.09.98), ст. 1253.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що, в даному випадку, застосуванню підлягають положення частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

8. У відзиві на касаційну скаргу Державне агентство України з питань кіно, посилаючись на законність ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

10. Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

11. У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

12. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

13. Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

14. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

15. Відповідно змісту частини першої цієї статті такий порядок поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

16. Відповідно до частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

17. Зі змісту положень цієї статті Кодексу слідує, що оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій 

18. ОСОБА_1 , як керівник ТОВ «Про-ТВ Продакшн», ТОВ «Про-ТВ», з 2006 року і до моменту подання позову, отримував прокатні посвідчення. Тому ще в 2006 році позивач повинен був дізнатися про наявність Постанови Кабінету Міністрів України від 17.08.1998 № 1315 «Про затвердження Положення про державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів» та реалізувати своє право на судовий захист у визначений законом строк.

19. Відповідно до частини першої, абзацу першого частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

20. Постанова Кабінету Міністрів України від 17.08.1998 № 1315 «Про затвердження Положення про державне посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів» почала діяти з серпня 1998 року і діяла станом на час звернення до адміністративного суду з даним позовом.

21. Дія нормативно-правового акту, зокрема оскарженого в частині Положення, мала вплив на права та обов`язки осіб, на яких поширювалася його дія, як на дату набрання чинності актом, так і упродовж перспективної дії цього документа. Суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких, з погляду суб`єкта правовідносин, відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.

22. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки вимога про порушення права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.

23. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року (справа №712/8985/17), 18 липня 2019 року (справа №826/16725/17).

24. Слушність і обґрунтованість вимог позивача про застосування ретроспективного підходу і визнання нормативно-правового акту нечинним з певного часу або події є питаннями підставності і достовірності заявлених вимог, які мають досліджуватися в рамках розгляду позову по суті.

25. За наведеного змісту правового регулювання та фактичних обставин, встановлених у справі, суд дійшов висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних рішень.

26. У статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

27. Тобто, вказаною нормою встановлюються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. 

28. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.

29. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».

30. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. 

31. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є інстотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

32. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від                  21 жовтня 2019 року (справа № 522/22780/16-а), 26 листопада 2019 року (справа №826/4630/18).

33. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи справу до провадження, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

34. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

35. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

36. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

37. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

38. З урахуванням вказаних обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

39. Під час розгляду справи судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. 

Керуючись статтями 341, 339, 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова є остаточною  і  оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                               Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                                  Я.О. Берназюк 

Суддя                                                                                                                  І.В. Желєзний