ПОСТАНОВА
Іменем України

16 квітня 2020 року 
Київ
справа №766/9951/17
адміністративне провадження №К/9901/40345/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Херсонської міської ради 
на постанову Херсонського міського суду Херсонської області у складі  головуючої судді Дорошинської В.Е. від 19.07.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Крусяна А.В., суддів: Вербицької Н.В., Джабурія О.В. від 24.01.2018 
у справі № 766/9951/17
за позовом   Приватного підприємства "Геолікс"
до Херсонської міської ради, Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради,
треті особи: депутат Херсонської міської ради Мазур Олена Олександрівна, голова об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Альянс" ОСОБА_1 ,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2017 року Приватне підприємство "Геолікс" (далі також - позивач, ПП "Геолікс") звернулося до адміністративного суду з позовом до Херсонської міської ради, Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради (далі також - відповідачі), в якому просило визнати частково недійсним рішення позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання від 31.05.2017 в частині призупинення видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ПП "Геолікс" щодо будівництва будинку в м. Херсоні на розі АДРЕСА_1 на переданій в оренду за договором від 15.12.2008 земельній ділянці площею 0,5510 га; зобов`язати Департамент містобудування та землекористування видати ПП "Геолікс" містобудівні умови та обмеження проектування житлового будинку і забудови земельної ділянки в м . Херсоні на розі АДРЕСА_1 на переданій в оренду за договором від 15.12.2008 земельній ділянці площею 0,5510 га.
2. Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 19.07.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2018, позов задоволено частково: визнано частково недійсним рішення позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання від 31.05.2017   (Рішення № 720) в частині призупинення видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки Приватному підприємству "Геолікс" щодо будівництва будинку в м . Херсоні на розі АДРЕСА_1 на переданій в оренду за Договором від 15.12.2008 земельній ділянці площею 0,5510 га; у решті вимог відмовлено.
3. 19.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Херсонської міської ради на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 19.07.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2018, в якій просить їх скасувати в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі. 
4. 23.04.2018 від представника позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить у задоволенні такої відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
5. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.04.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М.,Берназюка Я.О.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до договору оренди земельної ділянки від 15.12.2008 Херсонська міська рада відповідно до рішення від 10.10.2008 №980 надала ПП "Геолікс" у строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення під будівництво житлового будинку, яка знаходиться у м . Херсоні в районі АДРЕСА_1 , із земель запасу. 
7. Згідно з актом від 15.06.2009 земельну ділянку передано орендарю.
8. 22.05.2017 ПП "Геолікс" звернулося до виконавчого комітету Херсонської міської ради з заявою про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, загальною площею 0,551 га, та надало документи: про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схему) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрову довідку з містобудівного кадастру; черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умов відсутності містобудівного кадастру); фотофіксацію земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва. 
9. Рішенням Херсонської міської ради від 31.05.2017№720 на підставі статей 25,     26, 34, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"     ухвалено Управлінню містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради призупинити видачу містобудівних умов та обмежень щодо будівництва на земельній ділянці по АДРЕСА_1 до закінчення роботи тимчасової контрольної комісії. 
10. Департамент містобудування та землекористування Херсонської міської ради листом від 31.05.2017 №114-11143-22 повідомив Приватне підприємство "Геолікс" про неможливість видачі позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з прийняттям Херсонською міською радою вищезазначеного рішення. 
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що оскаржуване рішення є незаконним у зв`язку із порушенням відповідачами положень  Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №109 від 07.07.2011. 
12. Представники відповідачів заперечували щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що лист про відмову від 31.05.2017 №114-11143-22 не містить інформації про наявність вказаних законних підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. У Херсонської міської ради відсутні повноваження стосовно зобов`язання її виконавчого органу, а саме Управління містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради призупиняти видачу містобудівних умов та обмежень щодо будівництва на земельній ділянці по АДРЕСА_1 , оскільки повноваження вищезазначеного управління щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок передбачені та регламентовані законодавством України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
14. Відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позову,  посилаючись на те, що судами не враховано той факт, що рішення Херсонської міської ради  від 31.05.2017 прийнято за результатами розгляду рекомендації тимчасової комісії з питань заборони будівництва на земельній ділянці в районі будинку по АДРЕСА_1 , яка досліджувала питання законності здійснення будівельних робіт. Приймаючи оскаржуване рішення, Херсонська міська рада здійснювала самоврядний контроль щодо здійснення будівництва на вказаній земельній ділянці. Судами не враховано, що позивачем неодноразово порушувалися умови договору оренди та надавалися документи, що свідчать про порушення вимог чинного законодавства та ДБН. Херсонська міська рада має право приймати рішення, які стосуються компетенції та діяльності її виконавчих органів, до яких належить й Департамент містобудування та землекористування Херсонської міської ради. Суди попередніх інстанцій вийшли за межі позовних вимог, оскільки 31.05.2017 Херсонською міською радою було прийнято вісім рішень та позивач не уточняв під час розгляду справи, яке саме рішення має бути скасованим.
15. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача зазначив, що у органів місцевого самоврядування відсутні власні або делеговані повноваження щодо призупинення видачі містобудівних умов та обмежень.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
17. Оскільки судові рішення оскаржуються Херсонською міською радою лише в частині, якою позов задоволено, суд касаційної інстанції переглядає зазначені судові рішення в межах касаційної скарги.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно;   6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
21. Відповідно до частини першої статті 10, статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
22. Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
23. Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.
24. Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.
25. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 815/5989/13-а, від 19.09.2019 у справі №815/724/15.
26. Статтею 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
27. Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
28. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
29. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
30. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
31. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
32. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
33. Згідно з пунктом 1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011, (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі також - Порядок) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
34. Пунктом 2.1 вказаного Порядку передбачено, що містобудівні умови  та   обмеження   надаються   відповідними уповноваженими   органами   містобудування   та   архітектури   на безоплатній  основі  протягом  семи  робочих днів з дня реєстрації відповідної  заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього  розділу,  у  порядку,  встановленому  Законом  України "Про регулювання  містобудівної діяльності"
35. Згідно з пунктом 2.2 Порядку передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
36. Пунктом 2.4. Порядку передбачено, що розгляд заяви, надання містобудівних умов  та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому   Законом  України  "Про  регулювання містобудівної діяльності". 
37. Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є  невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. 
38. Відмова  у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення  змін  до  них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом  2.1  цього розділу.
39. Системний аналіз викладених положень дає змогу дійти висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством України не було передбачено права органу місцевого самоврядування призупиняти саме видачу містобудівних умов і обмежень земельних ділянок, оскільки законодавством було передбачено, що у випадку звернення особи до спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень останній повинен протягом семи робочих днів розглянути таку та прийняти рішення про надання містобудівних умов та обмежень або ж про відмову у їх наданні, а відтак суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення відповідача.
40. Частиною другою статті 11 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з позовом та розгляду справи у суді першої інстанції) передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог   тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
41. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що Херсонська міська рада вважає, що суд вийшов за межі позовних вимог, оскільки позивачем у позовній заяві та під час розгляду справи не було конкретизовано, яке саме рішення позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання від 31.05.2017 підлягає скасуванню, оскільки у вказаний день було прийнято вісім рішень.
42. Колегія суддів відхиляє дані доводи касаційної скарги, оскільки, як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами під час розгляду справи, оспорюваним було рішення позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання № 720 від 31.05.2017, що не ставила під сумнів Херсонська міська рада, зокрема, надаючи письмові пояснення у справі.
43. Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях судів попередніх інстанцій, зводяться до переоцінки доказів щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду. Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
44. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
45. Закон України "Про судоустрій і статус суддів"   встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
46. Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
47. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
48. На підставі викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані  судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи,          із   правильним   застосуванням   норм   матеріального   права,  що   регулюють  спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.
49. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
50. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Херсонської міської ради залишити без задоволення, а постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 19.07.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2018 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.          

Головуючий                                                                                                                    І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                              Я.О. Берназюк
                                                                                                               В.М. Шарапа