УХВАЛА

15 квітня 2020 року 
Київ
справа №580/4269/19
адміністративне провадження №К/9901/9011/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
перевіривши касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу  Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Уманської місцевої прокуратури до Христинівської районної ради Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:

Заступник керівника Уманської місцевої прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Христинівської районної ради Черкаської області, у якому  просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не вжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті №147 позапланової перевірки, проведеної з 21 грудня 2019 року Христинівським РС УДСНС у Черкаській області; 
- зобов?язати відповідача вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті №147 позапланової перевірки, проведеної з 21 грудня 2019 року Христинівським РС УДСНС у Черкаській області.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року, повернуто позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України), оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 334 КАС України, за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.

Виходячи з вказаних правил процесуального закону та змісту касаційної скарги, судових рішень, не погоджуючись з якими скаржник звернувся до суду з цією скаргою, колегія суддів доходить висновку про необхідність відмови у відкритті касаційного провадження з таких підстав.

Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та, у визначених законом випадках, на касаційне оскарження судового рішення.

Наведеним конституційним положенням кореспондують приписи статті 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 КАС України.

Таким чином, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Згідно з частиною першою статті 328 КАС України, учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов?язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Відповідно до частини другої статті 328 КАС України, у касаційному порядку можуть бути оскаржені, зокрема ухвали суду першої інстанції, зазначені у пункті 3 частини першої статті 294 цього Кодексу (про повернення заява позивачеві), після їх перегляду в апеляційному порядку.
Вирішуючи питання наявності підстав для відкриття касаційного провадження Верховний Суд виходить з такого.
Предметом спору в цій справі є бездіяльність місцевої ради як суб?єкта владних повноважень щодо не вжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті позапланової перевірки, проведеної органом ДСНС у Черкаській області.
При цьому, підставою для повернення поданого заступником керівника прокуратури Черкаської області позову суди попередніх інстанцій вказали відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в спірних правовідносинах.
Частиною четвертою статті КАС України передбачено, що суб?єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Разом з тим, за приписами частин третьої, четвертої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Водночас, положення пункту 3 частини першої статті. 131-1 Конституції України, відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а таким, є Закон України «Про прокуратуру».
Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв?язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб?єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб?єкти владних повноважень, а не прокурор.
Задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб?єкта владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб?єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження), який або відсутній, або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб?єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Апелюючи щодо наявності підстав звернення до суду з цим позовом, прокурор вказує про необхідність захисту в спірних правовідносинах інтересів держави.
Водночас, поняття «інтереси держави» охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому, їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Частинами першою, другою статті 64, частиною першою статті 67, статтями 68, 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. 
При цьому,  пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (надалі по тексту також - Положення № 1052), передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Управління служби є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Отже, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи під час здійснення своїх повноважень діють як суб?єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Звернення вказаного органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов?язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
Водночас, звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено.
Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
Верховний Суд зі змісту оскаржуваних судових рішень попередніх інстанцій встановив, що, повертаючи цей позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з вказаних положень нормативно-правових актів та дійшли висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб?єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов?язання власника суб?єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
Також суди вказали, що відсутність у Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов?язання вчинити певні дії не є передумовою і, відповідно, не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить приписам статтей  67,  68 Кодексу цивільного захисту України.
Висловлені судами першої та апеляційної інстанції мотиви прийняття оскаржуваних рішень відповідають правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 18.10.2019 року у справі № 320/1724/19, від 15.10.2019 року у справі № 810/3894/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17 та від 10 липня 2018 року у справі № №812/1689/16.
За цих обставин колегія суддів констатує наявність сформованої Верховним Судом єдиної правозастосовної практики щодо вирішення питання наявності правових підстав та повноважень у прокурора звертатися до суду з позовом у подібних правовідносинах.
При цьому, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають цій сформованій єдиній правозастосовній практиці.
Частиною третьою статті 333 КАС України обумовлено, що суд відмовляє у відкритті касаційного провадження з перегляду ухвали про повернення заяви позивачеві (заявникові), якщо рішення касаційного суду за наслідками розгляду такої скарги не може мати значення для формування єдиної правозастосовної практики.
Аналіз доводів касаційної скарги в сукупності з відображеними в судових рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій обставинами справи та мотивами, з яких суди дійшли до висновку про повернення цього позову позивачеві, дають Суду підстави для висновку про те, що рішення касаційного суду за наслідками розгляду поданої скарги не може мати значення для формування єдиної правозастосовної практики.
За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд доходить висновку про те, що підстави для відкриття касаційного провадження відсутні.
При цьому Суд зазначає, що вичерпний перелік судових рішень, які можуть бути оскаржені до касаційного суду, жодним чином не є обмеженням доступу до правосуддя чи перепоною в отриманні судового захисту, оскільки встановлення законодавцем «розумних обмежень» в праві на звернення до касаційного суду не суперечить практиці Європейського суду з прав людини та викликане виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати формування єдиної правозастосовчої практики, а не можливість перегляду будь-яких судових рішень.
Зазначене відповідає Рекомендаціям № R (95) 5 Комітету Міністрів Ради Європи від 07 лютого 1995 року, за змістом яких останній рекомендував державам-членам вживати заходи щодо визначення кола питань, які виключаються з права на апеляцію та касацію, щодо попередження будь-яких зловживань системою оскарження. 
Відповідно до частини «с» статті 7 цієї Рекомендації, скарги в суд третьої інстанції повинні подаватися в першу чергу у рамках таких справ, які заслуговують третього судового розгляду, наприклад справи, які будуть розвивати право або які будуть сприяти однаковості тлумаченню закону. Їх коло може бути також обмежене скаргами по тих справах, які стосуються питань права, які мають значення для всього суспільства в цілому. Від особи, яка подає скаргу, слід вимагати обґрунтування того, чому її справа буде сприяти досягненню таких цілей. 
Правила, запроваджені законодавцем щодо обмеження права на касаційне оскарження, відповідають Конституції України.
Наведене також узгоджується з правовими позиціями, сформованими Європейським судом з прав людини у справах Levages Prestations Services v. France (Леваж Престасьон Сервіс проти Франції) та Brualla Gomez de la Torre v. Spain (Бруалья Ґомес де ла Торре проти Іспанії), згідно з якими умови прийнятності касаційної скарги, відповідно до норм законодавства, можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у суді касаційної інстанції можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої інстанції, а потім судом апеляційної інстанції.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що у відкритті касаційного провадження за поданою касаційною скаргою слід відмовити.
Керуючись статтями 3, 12, 328, 333 КАС України

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу  Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Уманської місцевої прокуратури до Христинівської районної ради Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Копію цієї ухвали разом із касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами направити особі, яка її подала.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                О.А. Губська

Судді                                                                                                    М.В. Білак

                                                              О.В. Калашнікова