П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
13 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 800/374/17
Провадження № 11-535заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С., 
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
учасники справи:
позивач ОСОБА_1 ,
представник позивача - Сачок А. В.,
представник відповідача - Мовіле О. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу  ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року (судді Гімон М. М., Берназюк Я. О., Гриців М. І., Мороз Л. Л., Коваленко Н. В.) у справі № 800/374/17 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування розпорядження та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовнихвимог та їх обґрунтування
1.       У вересні 2017 року  ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України про визнання протиправним і скасування Розпорядження від 08 серпня 2017 року № 157/2017-рп про звільнення позивача з посади голови Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - Розпорядження, Коростишівська РДА, райдержадміністрація відповідно).
2.       Позов мотивовано тим, що підставою для прийняття спірного Розпорядження стало рішення сімнадцятої сесії VII скликання Коростишівської районної ради Житомирської області (далі - Коростишівська райрада) від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », що було оскаржено позивачем у судовому порядку. 
3.       У подальшому позивач указував, що про незаконність спірного Розпорядження свідчить також і судове рішення у справі № 806/2091/17, яке набрало законної сили та яким визнано протиправним і скасовано вищевказане рішення Коростишівської райради, тобто суд визнав протиправною підставу оскаржуваного в цій справі Розпорядження.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4.       До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) та припинення діяльності Вищого адміністративного суду України розгляд адміністративного позову ОСОБА_1 цим судом не закінчено.
5.       Відповідно до підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та на підставі Закону № 2147-VIII справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, суддя якого ухвалою від 20 грудня 2018 року прийняв цю справу до провадження.
6.       Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 13 травня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
7.       Рішення мотивовано тим, що розпорядження про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації, в тому числі й у разі висловлення йому недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради, видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298), на підставі подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Видавши оспорюване Розпорядження на підставі подання (пропозиції) КМУ, дія якого не зупинялася, Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, суд дійшов висновку, що факт скасування в судовому порядку рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » може бути підставою для звернення позивача до Президента України з метою відновлення правового становища, яке існувало до прийняття такого рішення, і поновлення на посаді, натомість не змінює суті правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі, їх правового регулювання, тобто предмета судового розгляду в цій справі. 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8.       Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права.
9.       Позивач звертає увагу на те, що постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі № 806/2091/17 визнано протиправним і скасовано рішення сімнадцятої сесії VII скликання Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ».
10.  На думку скаржника, розпорядження про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації видається Президентом України в межах відповідної процедури, передбаченої законом України, тому визнання у судовому порядку незаконним одного з етапів цієї процедури є підставою для визнання незаконним такого розпорядження. 
11.  ОСОБА_1 також зазначив, що, звертаючись з адміністративним позовом до суду про скасування спірного Розпорядження та поновлення на посаді, він ставив на меті поновлення його права на працю у зв`язку з порушенням процедури звільнення з посади голови Коростишівської РДА, зокрема, за наявності незаконного рішення про недовіру, яке було підставою для його звільнення з посади.
12.   Крім цього, скаржник указав, що під час розгляду справи у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду, а саме 30 січня 2019 року, він подавав заяву до Президента України про добровільне скасування оскаржуваного Розпорядження та поновлення його на посаді голови Коростишівської РДА з 11 серпня 2017 року, але станом на 31 травня 2019 року відповіді на цю заяву він не отримав. До того ж суд першої інстанції ухвалою від 18 лютого 2019 року зупиняв провадження в цій справі для надання часу сторонам для примирення строком до 08 квітня 2019 року, проте з боку відповідача жодних дій щодо примирення вчинено не було.
13.  На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Позиція інших учасників справи
14.  У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що оскаржуване Розпорядження було видано Президентом України за наявності відповідних правових підстав, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На думку представника Президента України, суд першої інстанції обґрунтовано відхилив посилання позивача на факт скасування постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року постанови Коростишівського районного суду Житомирської області від 02 серпня 2017 року у справі № 806/2091/17, задоволення позову та скасування рішення Коростишівської райради про висловлення  ОСОБА_1 недовіри, оскільки останнє було реалізоване до його скасування судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подань) органів державної влади Президенту України, що стали підставою для видання спірного Розпорядження. На підставі викладеного представник відповідача вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а відтак немає підстав для його скасування. 
15.  У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу  ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року - без змін.
Рух апеляційної скарги
16.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, а ухвалою від 08 липня 2019 року призначила справу до розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін.
17.  Ухвалою від 17 вересня 2019 року Велика Палата Верховного Суду зупинила провадження у справі № 800/374/17 до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 806/2091/17 за позовом ОСОБА_1 до Коростишівської райради про визнання протиправним і скасування рішення, а ухвалою від 16 квітня 2020 року поновила провадження у справі № 800/374/17 та призначила її до розгляду в судовому засіданні з повідомлення (викликом) сторін.
18.  У судовому засіданні суду апеляційної інстанції позивач та його представник підтримали доводи апеляційної скарги та просили її задовольнити з викладених у ній підстав. 
19.  Представник відповідача заперечив проти задоволення апеляційної скарги з мотивів, наведених у відзиві.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
20.  Розпорядженням Президента України від 29 квітня 2016 року № 138/2016 ОСОБА_1 призначено на посаду голови Коростишівської РДА.
21.  Коростишівська райрада на сімнадцятій сесії VII скликання 22 червня 2017 року прийняла рішення № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ». 
22.  Згідно з протоколом № 2 цього засідання вказане рішення Коростишівська райрада прийняла більшістю голосів депутатів («за» проголосувало 19 із 30 депутатів).
23.  Листом від 23 червня 2017 року за № 30/236-К голова Житомирської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію щодо порушення клопотання перед Президентом України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) у зв`язку з висловленням йому недовіри простою більшістю голосів від складу Коростишівської райради.
24.  У липні 2017 року позивач оскаржив рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » у судовому порядку. Користишівський районний суд Житомирської області рішенням від 02 серпня 2018 року у справі № 806/2091/17 відмовив у задоволенні позову. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив: визнав протиправним і скасував вищевказане рішення Коростишівської райради.
25.  11 липня 2017 року КМУ відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України та пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV вніс Президенту України пропозицію щодо звільнення позивача.
26.  08 серпня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 157/2017-рп, яким відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України звільнив ОСОБА_1 з посади голови райдержадміністрації.
27.  Не погодившись з указаним Розпорядженням, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
28.  Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29.  Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30.  Частиною четвертою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
31.  На підставі частини другої статті 8 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
32.  Відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
33.  Згідно із частинами дев`ятою та десятою статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. 
Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
34.  Аналогічні положення містяться у частинах сьомій та восьмій статті 34 Закону № 586-XIV та частинах другій і третій статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). 
35.  Пунктом 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради приймаються рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
36.  Як установлено судом першої інстанції, Коростишівська райрада рішенням сімнадцятої сесії VII скликання від 22 червня 2017 року № 317 висловила недовіру голові Коростишівської РДА ОСОБА_1 . 
37.  За таке рішення проголосувало 19 з 30 депутатів районної ради, що складає просту більшість голосів від складу цієї ради.
38.  На підставі підпункту 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ.
39.  Подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься КМУ Президентові України. Пропозиції КМУ щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів, зокрема, районних держадміністрацій вносять голови обласних держадміністрацій (підпункт 4 пункту 7 Порядку № 298 у редакції, яка була чинною на час припинення повноважень позивача).
40.  Отже, процедура припинення повноважень голови районної державної адміністрації за пунктом 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV (висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради) складається з декількох етапів: 1) ухвалення рішення ради про недовіру; 2) внесення пропозиції обласної державної адміністрації до КМУ; 3) внесення подання КМУ до Президента України; 4) розпорядження Президента України.
41.  Суд першої інстанції установив, що листом від 23 червня 2017 року за № 30/236-К голова Житомирської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію щодо порушення клопотання перед Президентом України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV у зв`язку з висловленням йому недовіри простою більшістю голосів від складу Коростишівської райради.
42.  11 липня2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію щодозвільнення позивача.
43.  На підставі рішення Коростишівської райради, пропозицій Уряду України та Житомирської обласної державної адміністрації08 серпня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 157/2017-рп, яким відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України звільнив ОСОБА_1 з посади голови райдержадміністрації.
44.  Отже, обставини, встановлені в цій справі, в сукупності з указаними вище правовими положеннями свідчать про дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА.
45.  Разом з тим, оцінюючи наведені в апеляційній скарзі позивача доводи про те, що розпорядження про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації видається Президентом України в межах відповідної процедури, передбаченої законом України, тому визнання у судовому порядку незаконним одного з етапів цієї процедури є підставою для визнання незаконним такого розпорядження, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
46.  На час розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду судовими рішеннями у справі № 806/2091/17, які набрали законної сили, рішення сімнадцятої сесії VII скликання Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », на підставі якого Президент України видав оскаржуване Розпорядження, визнано протиправним і скасовано. 
47.  Оскільки зазначене рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року є первинним документом, на підставі якого було ініційовано подальшу процедуру припинення повноважень позивача, скасування цього рішення свідчить про відсутність законної підстави для видання Розпорядження Президентом України. І хоч рішення райради реалізоване через видання оскаржуваного Розпорядження, саме протиправність цього рішення зумовила порушення прав позивача.
48.  Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що Президент України видає розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації в межах відповідної процедури припинення повноважень голови місцевої держадміністрації, визначеної законом. Тому встановлення в судовому порядку незаконності одного з етапів цієї процедури свідчить про незаконність розпорядження, виданого за її наслідками на останньому етапі. Правовим наслідкомзазначеного розпорядження є звільнення позивача із займаної посади голови райдержадміністрації. Хоч порушення з боку посадової особи, яка видала розпорядження, могло б бути підставою для його скасування, таке скасування можливе і за відсутності порушень з боку Президента України, оскільки воно спрямоване на захист прав особи, тобто не має самостійної мети встановлення порушень з боку саме Президента України. Тому та обставина, що Президент України на час прийняття спірного Розпорядження діяв належним чином, зокрема не мав підстав для сумніву в законності рішення Коростишівської райради, не може бути перешкодою для захисту прав особи, якщо її права порушено.
49.  Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року у справі № 800/237/17 (провадження № 11-1170заі19 (11-363заі18)).
50.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування спірного Розпорядження та вважає за необхідне позов задовольнити повністю.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
51.  Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині.
52.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
53.  Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційну скаргуОСОБА_1 слід задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позов.
Висновки щодо розподілу судових витрат
54.  Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
55.  Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, усі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
56.  З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що на користь ОСОБА_1 підлягають відшкодуванню документально підтверджені витрати на сплату судового збору за подання адміністративного позову в розмірі 640 грн (а. с. 3).
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити.
2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 рокускасувати.
3. Ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги  ОСОБА_1  задовольнити повністю.
4. Визнати протиправним і скасувати Розпорядження Президента України від 08 серпня 2017 року № 157/2017-рп «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області».
5. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Президента України на користь ОСОБА_1 витрати на сплату судового збору в розмірі 640 (шістсот сорок) гривень.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                                                    В. С. Князєв 
Суддя-доповідач                                                                                            О. С. Золотніков
Судді:                                   Н. О. Антонюк                                                           Л. М. Лобойко
                                              Т. О. Анцупова                                                   Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна                                                          О. Б. Прокопенко
                                              В. В. Британчук                                                 В. В. Пророк
                                              Ю. Л. Власов                                                      Л. І. Рогач
                                              Д. А. Гудима                                                       О. М. Ситнік
                                              В. І. Данішевська                                                    О. С. Ткачук
                                              Ж. М. Єленіна                                                     В. Ю. Уркевич
                                              О. Р. Кібенко