ПОСТАНОВА
Іменем України

14 травня 2020 року 
Київ
справа №814/1690/17
адміністративне провадження №К/9901/48549/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року (головуючий суддя - Біоносенко В.В.) 
та Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (головуючий  суддя - Кравченко К.В., судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) 
у справі № 814/1690/17
за позовом ОСОБА_1 
до Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2017 року представник позивача ОСОБА_1 . - Крючковський С.О. звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття рішень на виконання Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України»; зобов`язати Міністерство фінансів України та Кабінет Міністрів України вжити заходи та виплатити ОСОБА_1 компенсацію в розмірі дійсної вартості облігацій внутрішньої Державної позики 1982 року, 25, 50,  100 карбованців у кількості 99 штук, загальною номінальною вартістю 5  200 рублів, що були придбані в установах Ощадного банку СРСР на території України, яка за його розрахунком, з урахуванням втрат від знецінення грошових заощаджень, складає 34  780,74 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що зобов`язання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 року в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери, придбані в установах Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, у тому числі облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобов`язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР встановлені Законом України від 21 листопада 1996 року № 537/96-ВР «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» (далі - Закон України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України»), який передбачає компенсацію втрачених заощаджень за рахунок Державного бюджету України. Цим же Законом передбачено, що перелік груп вкладників і порядок проведення виплат проіндексованих грошових заощаджень, а також обсяг виплат згідно із статтею 8 цього Закону у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
3. Проте з часу прийняття зазначеного Закону викуп облігацій внутрішньої Державної позики 1982 року не здійснювався, Кабінетом Міністрів України рішення щодо повернення заощаджень громадян України - власників таких облігацій, а також рішення щодо встановлення переліку груп вкладників і порядку проведення виплат проіндексованих грошових заощаджень, обсягу виплат згідно зі статтею 8 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» у межах коштів, передбачених Державним бюджетом, не приймалося. 
4. Міністерство фінансів України, у відповідь на його запит, надало роз`яснення, що компенсація громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень може здійснюватися лише поетапно відповідно до реальних можливостей Державного бюджету на відповідний рік.  Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»  видатків на заходи щодо поступової компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень, вкладених в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, не передбачено.
5. Вважаючи, що відсутність бюджетних асигнувань та коштів не може бути підставою для невиконання державою взятих на себе зобов`язань, а бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо прийняття рішень на виконання Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» порушує його права як власника облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, на отримання компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень, визначеної законодавством, є несправедливою та дискримінаційною, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
6. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від  04 грудня  2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.  
7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1  звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить їх скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.   
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
8. За матеріалами справи, ОСОБА_1 має облігації внутрішньої Державної позики 1982 року номіналом 25, 50,  100 карбованців у кількості 99 штук, загальною номінальною вартістю 5  200 рублів, які були придбані в установах Ощадного банку СРСР на території України. 
9. У лютому 2017 року він звернувся до Міністерства фінансів України за роз`ясненнями щодо виплат за облігаціями внутрішньої Державної позики 1982 року.
10. У березні 2017 року Міністерство фінансів України надало йому роз`яснення, що компенсація громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень може здійснюватися лише поетапно відповідно до реальних можливостей Державного бюджету на відповідний рік.  Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»  видатки на заходи щодо поступової компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень, вкладених в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, не передбачено.
11. У травні 2017 року ОСОБА_1 отримав висновок спеціаліста № 2/2017 від                12 травня 2017 року, згідно з яким дійсна вартість наявних у нього облігацій Державної внутрішньої державної позики 1982 року, з урахуванням втрат від знецінення грошових заощаджень станом на 1 травня 2017 року складає 33  747,40 грн.
12. За підрахунком, здійсненим ОСОБА_1 , дійсна вартість наявних у нього облігацій Державної внутрішньої державної позики 1982 року, з урахуванням втрат від знецінення грошових заощаджень станом на 1 серпня 2017 року складає 34  780,74 грн.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд,  відмовив у задоволенні позову з огляду на те, що відповідачем - Кабінетом Міністрів України вчинялися дії щодо забезпечення здійснення компенсації знецінених грошових заощаджень громадян шляхом прийняття підзаконних правових актів на виконання вимог Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» в межах державних видатків на відповідний бюджетний рік, а тому посилання позивача на його бездіяльність є безпідставним. 
14. Що ж стосується виплати на користь позивача компенсації в розмірі дійсної вартості облігацій Державної внутрішньої позики 1982 року, то підстави для цього відсутні, оскільки ухвалення Закону України про Державний бюджет на відповідний рік та прийняття у ньому окремої статті видатків на здійснення заходів щодо компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень, в тому числі поміщених у цінні папери, є виключною компетенцією Верховної Ради України і відсутність видатків на такі цілі у Законах України про Державний бюджет на 2010, 2011, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 роки позбавляє відповідачів можливості здійснювати компенсаційні виплати власникам зазначених облігацій у вказані роки. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати й прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
16. В обґрунтування касаційної скарги зазначив, що висновки судів суперечать Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України». Зокрема, Урядом України приймалися рішення, які визначали механізм та порядок отримання компенсаційних виплат лише певними категоріями громадян, до яких не увійшли власники облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, що свідчить про дискримінацію, яка заборонена статтею 14 Конвенції. Окрім цього, висновки судів суперечать положенню частини першої статті 1 Протоколу до Конвенції, яка передбачає, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. 
17. У відзивах на касаційну скаргу відповідачі не погоджується з доводами касаційної скарги, вважають, що під час розгляду справи суди вірно застосували норми матеріального права та не порушили норм процесуального права, тому просять залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19. Законом України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» встановлено зобов`язання держави перед громадянами, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 02 січня 1992 року в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери, придбані в установах Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, у тому числі облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобов`язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР. Компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992-1994 років і які знаходилися на рахунках зазначених установ не менше одного повного календарного року в період 1992-1995 років.
20. Відповідно до  статті 6 цього Закону, компенсація громадянам України втрат від знецінення грошових заощаджень проводиться починаючи з 1997 року в грошовій формі за рахунок коштів Державного бюджету України та інших формах відповідно до законодавства (частина перша). Кошти для компенсації заощаджень громадян визначаються в Державному бюджеті України окремою статтею (частина третя). Порядок проведення компенсації, у тому числі перерахування коштів, передбачених у Державному бюджеті України, установам Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху, визначається Кабінетом Міністрів України (частина четверта). Кабінет Міністрів України може залучати для проведення компенсаційних виплат позабюджетні кошти, у тому числі кошти, залучені до Державного бюджету України через спеціальні податки, встановлені законами України, а також від здійснення операцій з державними цінними паперами (частина п`ята).
21. Частиною шостою статті 6 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» визначено, що погашення відновлених заощаджень громадян, поміщених у цінні папери, здійснюється на загальних підставах відповідно до сум, визначених у Державному бюджеті України.
22. Згідно зі статтею 7 зазначеного Закону заощадження повертаються поетапно, залежно від суми вкладу в межах коштів, передбачених для цього Державним бюджетом України на поточний рік. Водночас, Законом України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» не обмежено у часі та не визначено етапів повернення знецінених заощаджень громадян.
23. Таким чином, передумовою для виплати знецінених заощаджень громадян є передбачення окремою статтею в Державному бюджеті України відповідних видатків. Порядок таких виплат громадянам України регулюється відповідними постановами Кабінету Міністрів України в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на поточний рік. Уряд України може залучати для здійснення компенсаційних виплат також позабюджетні кошти, у тому числі кошти, залучені до Державного бюджету України через спеціальні податки, встановлені законами України, а також від здійснення операцій з державними цінними паперами.
24. Згідно зі статтею 95 Конституції України   бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша). Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга). Держава прагне до збалансованості бюджету України (частина третя).
25. У справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої  статті 95 Конституції України  та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного в частині третій цієї статті (справа про збалансованість бюджету) Конституційний Суд України зазначив, що в аспекті конституційного подання, положення частини третьої  статті 95 Конституції України  стосовно прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв`язку з положеннями частини другої цієї статті,  статті 46 Конституції України  треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов`язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя (рішення від           27 листопада 2008 року № 26-рп/2008).
26. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період. Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із  проектом закону  подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (стаття 96 Конституції України).
27. Отже, компенсація громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень, вкладених в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, може бути здійснена лише за умови, якщо такі видатки передбачені (визначені) Законами України про Державний бюджет України на відповідний рік.
28. Відповідно до статті 113 Конституції України  та частини першої  статті 1 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII  «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
29. Кабінет Міністрів України як орган державної влади відповідно до статті 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до статті 116 Конституції України, статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»  Кабінет Міністрів України розробляє проєкт закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. 
31. Чинним законодавством України на Уряд України не покладено обов`язок визначати обсяг коштів в межах Державного бюджету на видатки, пов`язані із компенсацією втрат від знецінення  грошових  заощаджень громадян відповідно до  Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України».
32. Суди попередніх інстанцій проаналізували постанови Уряду України з питання компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень  громадян, що приймалися протягом 1997-2017 років і правильно встановили, що в 1997-2009, 2012 роках кожна з них приймалася, а відповідні порядки виплати компенсації від знецінення грошових заощаджень затверджувалися на підставі, зокрема, Законів України «Про Державний бюджет України» на відповідні роки. Водночас, здійснивши аналіз Законів України «Про Державний бюджет України» на 2010, 2011, 2013-2017 роки суди  встановили, що видатки на здійснення заходів із поступової компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень не передбачені.
33. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що відсутність у Законах України «Про Державний бюджет України», починаючи з 2013 року відповідних видатків (коштів) для компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень унеможливлює підготовку Кабінетом Міністрів України порядку здійснення такої компенсації, відповідно до приписів частини четвертої статті 6 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України», та виплати її позивачу.
34. Одним із доводів касаційної скарги ОСОБА_1 було те, що Урядом України приймалися рішення, які визначали механізм та порядок отримання компенсаційних виплат лише певними категоріями громадян, до яких не увійшли власники облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, що, на його думку,  свідчить про дискримінацію останніх.
35. Як зазначалося вище, відповідно до статті 6 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» компенсація громадянам України втрат від знецінення грошових заощаджень проводиться в грошовій формі за рахунок Державного бюджету України та інших формах згідно з законодавством.
36. Статтею 4 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» визначено, що компенсація  заощаджень громадян проводиться в порядку, встановленому статтями 6 і 7 цього Закону, та гарантується державою в сумі, яка на 1 жовтня 1996 року становить 131,96  млрд. гривень, у тому числі:
    грошові заощадження - 121,90;
    страхові внески  -  7,77;
    облігації Державної цільової безпроцентної
    позики 1990 року  - 0,61;
    облігації Державної внутрішньої виграшної
    позики 1982 року  - 1,05;
    державні казначейські зобов`язання СРСР - 0,21;
    сертифікати Ощадного банку СРСР  -   0,42.
37. З огляду на те, що обсяг зобов`язань держави з повернення знецінених грошових заощаджень і страхових внесків завеликий, а фінансові ресурси держави обмежені, компенсація громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень може здійснюватися лише поетапно, відповідно до реальних можливостей Державного бюджету України на відповідний рік.
38. Згідно з Указом Президента України від 28 лютого 1992 року № 113 «Про державну внутрішню виграшну позику 1982 року» на території України було припинено обіг облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року. 
39. Пізніше, статтею 3 Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» було визначено, що заощадження громадян,  зазначені у частині   першій   статті   1   цього Закону, серед яких облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, відновлюються у співвідношенні 1 карбованець заощаджень на 1,05 гривні  за  станом на 1 жовтня 1996 року. 
40. Таким чином, виплата компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень, поміщених в у державні цінні папери, придбані в установах Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, у тому числі й облігацій Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, здійснюється на загальних підставах .
41. Перелік груп вкладників і порядок проведення виплат проіндексованих грошових заощаджень, а також обсяг виплат згідно із статтею 8 цього Закону у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
42. Отже, встановлення етапів здійснення виплат, визначення груп вкладників і порядку проведення виплат зумовлено фінансовими можливостями держави, спрямовано на виконання взятих державою на себе зобов`язань щодо компенсації знецінених заощаджень і не свідчить про дискримінаційний підхід у вирішенні питання щодо здійснення таких виплат. 
43. Стосовно інших доводів касаційної скарги ОСОБА_1 про те, що нездійснення компенсації знецінених заощаджень є обмеженням його права власності, то вони також не заслуговують на увагу з огляду на положення статей 6, 7  Закону України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України», зі змісту яких слідує, що зобов`язання з компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень, яке держава на себе добровільно прийняла відповідно до цього  Закону, цим же Законом обмежені тим розміром, який держава спеціально для цього передбачає у законі про державний бюджет.
44. Окрім цього, у пункті рішенні від 10 жовтня 2001 року № 13-рп/2001 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 7, 8 Закону України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України", за конституційним зверненням ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших  громадян щодо офіційного тлумачення положень статей 22, 41, 64 Конституції України (справа про заощадження громадян) Конституційний Суд України зазначив, що відповідно до Конституції України власники, здійснюючи право власності, повинні додержуватися конституційних положень про те, що "власність зобов`язує", і вона "не повинна використовуватись на шкоду людині і суспільству" (частина  третя статті 13), а також, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41). Отже, із системного аналізу положень Конституції України випливає, що право власності може бути обмежено. 
45. Право держави обмежити володіння, користування та розпорядження майном визначено і Першим протоколом до Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року. Кожна фізична або юридична особа, зазначається в цьому документі, має право мирно володіти своїм майном. Проте держава має право "вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів..." (стаття 1). З огляду на це Конституційний Суд України вважає, що положення статті 7 Закону, відповідно до яких заощадження повертаються "поетапно", "залежно від суми вкладу", "у межах коштів, передбачених для цього Державним бюджетом України на поточний рік", хоча і обмежують конституційне право власності громадян, але не суперечать статтям 13, 41, 64 та іншим статтям Конституції України. 
46. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що в межах доводів касаційної скарги судами попередніх інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права, у зв`язку з чим касаційна скарга не підлягає задоволенню.
47. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду справи судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 4 грудня  2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року у справі № 814/1690/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду