П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
11 березня 2020 року                           
м. Київ 
 
Справа № 360/148/19
Провадження № 11-548апп19                                
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Сватівської міської ради Луганської області про зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року (суддя Петросян К. Є.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року (судді 
Міронова Г. М., Геращенко І. В., Компанієць І. Д.),

У С Т А Н О В И Л А :
 
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.    ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Сватівської міської ради Луганської області, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача при розгляді рішення про добровільну передачу 1/2 частини пошкодженого житла за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати відповідача після набрання законної сили судового рішення на найближчій черговій або позачерговій сесії Сватівської міської ради Луганської області прийняти рішення з питання про добровільну передачу позивачем 1/2 частини пошкодженого житла за вказаною адресою.
 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.   Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 січня 2019 року відмовив у відкритті провадження в цій справі. Роз`яснив позивачу право на звернення із цим позовом у порядку цивільного судочинства.
3.   Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 06 березня 2019 року ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року залишив без змін.
4.   Судові рішення мотивовано тим, що позовні вимоги направлені на поновлення права позивача на забезпечення житлом або отримання грошової компенсації внаслідок пошкодження його житла, тобто спір виник щодо житлових відносин, що свідчить про його приватноправовий характер.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
5.   Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій посилається на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі. Зазначає про публічно-правовий характер цього спору, оскільки ним оскаржена бездіяльність органу місцевого самоврядування при здійсненні ним владних управлінських функцій.
 
Позиція інших учасників справи
6.   Від відповідача надійшов письмовий відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на законність і обґрунтованість рішень судів, він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
 
Рух касаційної скарги
7.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 25 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою 
від 03 червня 2019 року призначив її до розгляду.
8.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 06 червня 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до Сватівської міської ради Луганської області про зобов`язання вчинити певні дії передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи. Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів та аргументів учасників справи
10.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
11.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12.        Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
13.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАСюрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
14.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
15.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
16.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
17.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
18.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасників. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
19.        Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 просить зобов`язати орган місцевого самоврядування прийняти рішення про взяття на баланс 1/2 частки пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житлового будинку для дотримання вимог статті 86 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ) з метою отримання грошової компенсації в подальшому. При цьому позивач стверджує, що він є постраждалою особою від надзвичайної ситуації - пожежі з подальшою детонацією та розльотом боєприпасів на території об`єднаних польових складів ракетно-артилерійського озброєння сектору «А» Міністерства оборони України, внаслідок якої було пошкоджено його житловий будинок.
20.        Відповідно до пункту 24 частини першої статті 2 КЦЗ надзвичайна ситуація - це обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.
21.        Пунктом 20 частини другої статті 19 КЦЗ визначено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту віднесено забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги.
22.        Згідно з пунктом 6 частини першої статті 21 КЦЗ громадяни України мають право, зокрема, на соціальний захист та відшкодування відповідно до законодавства шкоди, заподіяної їхньому життю, здоров`ю та майну внаслідок надзвичайних ситуацій або проведення робіт із запобігання та ліквідації наслідків.
23.        Частиною першою статті 84 КЦЗ визначено, що постраждалий внаслідок надзвичайної ситуації - це особа, якій заподіяно моральну, фізичну або матеріальну шкоду внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків.
24.        Відповідно до положень частин другої-четвертої вказаної статті заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайної ситуації включають, зокрема: надання (виплату) матеріальної допомоги (компенсації); забезпечення житлом.
25.        Заходи соціального захисту та відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок, зокрема, коштів державного та місцевих бюджетів.
26.        Надання невідкладної допомоги постраждалим може здійснюватися за рахунок коштів резервних фондів державного і місцевих бюджетів відповідно до рівня надзвичайної ситуації, а також матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
27.        Відповідно до частини восьмої та дев`ятої статті 86 КЦЗ постраждалі, яким виплачено грошову компенсацію за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок), житлом за рахунок держави не забезпечуються. Забезпечення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання.
28.        Отже, виплата постраждалому грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) внаслідок надзвичайної ситуації здійснюється органом місцевого самоврядування за кошти, зокрема, місцевого та державного бюджетів, за умови добровільної передачі цим постраждалим зруйнованого або пошкодженого житла органу місцевого самоврядування.
29.        Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому 
місці проживання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України 
від 18 грудня 2013 року № 947 (далі - Порядок; у редакції, чинній на час звернення до суду із цим позовом), який встановлює механізм надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій, які відмовилися від евакуації, відселення та залишилися на попередньому місці проживання.
30.        Відповідно до пункту 6 Порядку Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади в п`ятиденний строк з дня подання документів, зазначених у пункті 5 цього Порядку, а також за результатами обстеження житлових будинків (квартир), пошкоджених внаслідок надзвичайної ситуації або проведення робіт з ліквідації її наслідків, приймають рішення щодо надання постраждалим грошової допомоги, що оформляється протоколом, та повідомляють про це постраждалим. У разі надання постраждалим недостовірної інформації про встановлення статусу особи, яка постраждала від надзвичайної ситуації, розмір завданої матеріальної шкоди Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади можуть прийняти рішення про відмову в наданні грошової допомоги. У випадку незгоди постраждалий може оскаржити зазначене рішення до суду.
31.        Згідно із частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
32.        Положеннями статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) визначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди. До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
33.        Згідно із частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
34.        Відповідно до статті 22 ЦК особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є, зокрема, втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі.
35.        Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
36.        Оскільки метою звернення позивача до суду із цим позовом є отримання в подальшому від органу місцевого самоврядування грошової компенсації за пошкоджене, на думку позивача, внаслідок надзвичайної ситуації житло, а однією з умов отримання такої компенсації є передача постраждалим пошкодженого житла органу місцевого самоврядування, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що дії та/або бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо прийняття такого житла як такі, що є частиною процедури отримання постраждалим компенсації, можуть бути оскаржені в разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про відмову в наданні грошової допомоги.
37.        Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, в постанові від 12 лютого 2020 року у справі № 360/162/19.
38.        Щодо доводів скаржника про необхідність застосування положень статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як підстави визнання протиправною бездіяльності відповідача слід зазначити, що правовідносини щодо набуття органом місцевого самоврядування речових прав на майно від фізичної особи - це різновид цивільних правовідносин, у яких орган місцевого самоврядування реалізує правомочності номінального набувача речових прав шляхом укладення відповідних договорів, тобто є суб`єктом цивільних правовідносин.
39.        При цьому Велика Палата Верховного Суду не бере до уваги посилання позивача на ухвалу Сватівського районного суду Луганської області від 24 листопада 2017 року про закриття провадження у справі № 426/12723/17 за позовом ОСОБА_1 до Сватівської міської ради Луганської області про зобов`язання вичинити дії, оскільки позовні вимоги у справах № 426/12723/17 та 360/148/19 є різними.
40.        Виходячи з наведеного, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір в цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, є правильним.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
41.        Згідно зі статтею 242 КАС рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
42.        Відповідно до статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
43.        Переглянувши справу, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій, які, ухвалюючи судові рішення, не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
44.        За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він, відповідно, змінює розподіл судових витрат.
45.        Отже, підстав для зміни розподілу судових витрат немає.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	В. С. Князєв	
Судді:	 	 	 	
 	Н. О. Антонюк	 	Л. М. Лобойко	
 	С. В. Бакуліна	 	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	 	О. Б. Прокопенко	
 	Ю. Л. Власов	 	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	 	О. М. Ситнік	
 	Д. А. Гудима	 	О. С. Ткачук	
 	Ж. М. Єленіна	 	В. Ю. Уркевич	
 	О. С. Золотніков	 	О. Г. Яновська	
 	О. Р. Кібенко