ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/4265/19                                                   Головуючий у І інстанції - Бабич А.М.
                                                                                              Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

                                П О С Т А Н О В А
              І М Е Н Е М     У К Р А Ї Н И

  12 березня 2020 року                                                                                       м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

                Головуючого-судді:                  Мельничука В.П.        
                                                   суддів:                  Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,     

                         при секретарі:                 Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду, згідно з ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу судді Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сабадаської сільської ради, Сабадаського сільського голови Янчук Галини Василівни про визнання протиправними та скасування рішень, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сабадаської сільської ради, Сабадаського сільського голови Янчук Галини Василівни, в якому просила: 
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Сабадаського сільського голови Янчук Галини Василівни від 23.09.2019 року № 86 "Про ініціювання добровільного приєднання територіальної громади с. Сабадаш до ОТГ м. Жашків";
- визнати протиправними дій Сабадаського сільського голови Янчук Галини Василівни з організації та проведення громадських слухань з питань добровільного об`єднання територіальних громад в ОТГ м. Жашків 22.10.2019 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сабадаської сільської ради від 25.10.2019 року № 49-1/VII про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади с.Сабадаш Сабадаської сільської ради до Жашківської ОТГ;
- зобов`язати Сабадаську сільську голову Янчук Галину Василівну забезпечити вивчення пропозиції Бузівської ОТГ від 23.09.2019 року щодо ініціювання добровільного приєднання с.Сабадаш до Бузівської ОТГ та її громадське обговорення.
Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, оскільки спір у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу судді Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року.
В апеляційній скарзі Позивачка посилається на порушення суддею суду першої інстанції норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.
Зокрема, Позивач зазначає, що спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки ухвала (рішення) міської ради, є нормативно-правовим регуляторним актом, який прийнято уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший і правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки ухвала лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином, не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання (стаття 1 Закону № 1160-ІV «Про засада  державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).
Учасниками справи відзив на апеляційну скаргу не подавався.
Згідно з ч. 4     ст. 229 КАС України     фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось, оскільки учасники справи у судове засідання не з`явились.
Відповідно до ч. 1 ст. 308    КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі суддя суду першої інстанції виходив з того, що позовна заява не містить доводів та аргументів з приводу порушень безпосередніх прав Позивачки. Приналежність Позивачки до територіальної громади одного із сіл не свідчить, що вказаними актами безпосередньо вирішуються права та обов`язки Позивачки. Правовий інтерес у дотриманні під час прийняття спірних рішень порядку, способів і строків наявний виключно у сторін, яких вони безпосередньо стосуються. Оскільки Позивачка не є учасниками (суб`єктом) правовідносин, передбачених у відповідних рішеннях, як актах індивідуальної дії, такі рішення не породжує безпосередньо для Позивачки жодних прав і обов`язків, тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком судді суду першої інстанції, та зазначає про таке.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернулась до Сабадаської сільської ради, Сабадаського сільського голови Янчук Галини Василівни.
Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За приписами ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 171 КАС України встановлено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а тудді - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватноправовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
Відповідно до ч. 2-4 ст. 245 КАС України визначено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю; 7) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 8) примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 9) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 10) інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; 11) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України або про продовження строку такого затримання; 12) затримання іноземця     або особи без громадянства до вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні; 13) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; 14) звільнення іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації; 15) зобов`язання іноземця або особи без громадянства внести заставу.
Крім того, ЄСПЛ у рішенні від 28 березня 2006 року у справі "Мельник проти України" (Melnyk v. Ukraine), заява № 23436/03, пункти 22-23, 26, а також у рішенні від 18 лютого 2011 року по справі "Мушта проти України", заява № 8863/06, пункти 37, 38, 47, розкриваючи зміст принципу юридичної визначеності в контексті передбаченого у п. 1 ст. 6 ЄКПЛ права на доступ до суду зазначив, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 року у справі "Zand v. Austria" вказав, що словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена     законом.
Відповідно до ст. 8 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (право на повноважний суд), ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до підсудності якого вона віднесена процесуальним законом.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Підсумовуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що у даному випадку Позивачка, звертаючись з позовом, реалізовувала своє право на звернення до суду, що гарантоване статтею 55 Конституції України та статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги ОСОБА_1 щодо помилковості тверджень судді суду першої інстанції про те, що даний позов не слід розглядати за правилами адміністративного судочинства в силу того, що Позивачка не довела, що оскаржуваним рішенням буде порушено її законі права та інтереси.
Встановлення такої обставини за наслідками розгляду справи є підставою для відмови у задоволенні позову та не є підставою для відмови у відкритті провадження, що по суті є відмовою у доступі до правосуддя.
З цього приводу колегія суддів звертає увагу на, що статтею 170 КАС України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження, а така підстава, як недоведеність факту порушення прав та законних інтересів Позивачки чи недоведеність того, що він є учасником певних правовідносин не є підставою для цього.
Також, частиною 6 статтею 170 КАС України визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
На думку колегії суддів, суддя суду першої інстанції не виконав цієї вимоги, оскільки розгляд поданого позову за правилами адміністративного судочинства є очевидним.
Отже, суддя суду першої інстанції належним чином не визначив характер спору, суб`єктний склад правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, внаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо неналежності спору до суду адміністративної юрисдикції.
З огляду на викладене та враховуючи передчасність прийняття суддя суду першої інстанції рішення в порушення частини першої статті 6 Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року та вимог КАС України колегія суддів вважає, що ухвалу судді суду першої інстанції як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
За приписами частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Згідно із частиною 3  статті 312  КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Розглянувши доводи ОСОБА_1 , викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування суддею суду першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що допущені порушення норм процесуального права є такими, що призвели до неправильного вирішення питання, та є підставою для скасування ухвали судді суду першої інстанції з постановлянням нового судового рішення про направленням справи до суду першої інстанції для продовження     розгляду справи.
Керуючись ст. ст.  170,  241,  242,  243,  248,  287,  308,  312,  320, 321, 322, 325,      328, 329,     331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
Ухвалу судді  Черкаського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.        
Головуючий-суддя:                                                                     В.П. Мельничук

                     Судді:                                                                      І.О. Лічевецький 

                                                                                                                  О.М. Оксененко
    Повний текст складено 17.03.2020 року.