ПОСТАНОВА
Іменем України

21 лютого 2020 року 
Київ
справа №761/20017/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23430/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня              2017 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді: Мельничук В.П.,            Мацедонська В.Е.)
у справі №761/20017/16-а
за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» 
до Управління соціального захисту населення Бориспільської міської ради 
про визнання протиправною бездіяльності та стягнення витрат на перевезення залізницею пасажирів пільгових категорій.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У травні 2016 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» звернулося до суду з вказаним позовом, в якому просило визнати протиправною бездіяльність управління соціального захисту населення Бориспільської міської ради в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року №256, а саме: не реєстрація за період з 1 січня по          31 грудня 2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по місту Бориспіль за вказаний період та не надсилання інформації про свої зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Бориспільської міської ради. Стягнути витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 січня по 31 грудня 2015 року в сумі 92  588,53 грн.
2.          Постановою Печерського районного суду міста Києва від 31 січня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність управління соціального захисту населення Бориспільської міської ради в частині невиконання вимог пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року №256 «Про затвердження порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» - не реєстрації за період з 1 січня по 31 грудня    2015 року своїх зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по місту Бориспіль Київської області та не надсилань інформації про свої зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Бориспільської міської ради. Стягнуто з управління соціального захисту населення Бориспільської міської ради Київської області на користь публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах, за період з 1 січня по 31 грудня            2015 року в сумі 58  246 грн.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня           2017 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
4.          Не погоджуючись з вказаним рішенням апеляційного суду, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
5.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 5 лютого 2015 року між управлінням соціального захисту населення Бориспільської міської ради та державним територіально-галузевим об`єднанням «Південно-Західна залізниця» було укладено договір про порядок відшкодування витрат за надані послуги по перевезенню пільгових категорій громадян за рахунок субвенцій з державного бюджету. Даний договір регламентує взаємовідносини сторін щодо відшкодування коштів за фактично надані послуги по перевезенню приміським залізничним транспортом окремих категорій громадян, які постійно проживають у місті Бориспіль Київської області та мають право на пільговий проїзд згідно Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік».
6.          Відповідно до даного договору позивач зобов`язується здійснювати пільгове перевезення передбачених чинним законодавством України окремих категорій громадян міста Борисполя які мають право на пільговий проїзд приміським залізничним транспортом, у відповідних обсягах та відповідно до законів України. 
7.          Відповідач зобов`язується перераховувати кошти для компенсації витрат по наданню послуг пільговикам з перевезення приміським залізничним транспортом у встановлених обсягах, в межах бюджетних асигнувань, відповідно до пункту 5 статті 46 та пункту 4 статті 48 Бюджетного кодексу України.
8.          План асигнувань на компенсацію за надання послуг пільговим категоріям громадян по перевезенню приміським залізничним транспортом на 2015 рік складає 183  000 грн, в тому числі 54  697,58 грн кредиторська заборгованість минулого року та 128  302,42 грн. видатки поточного року (пункт 3.6 договору).
9.          25 грудня 2015 року між сторонами було укладено додаткову угоду, відповідно до якої у зв`язку зі збільшенням надходжень коштів на компенсацію за надання послуг пільговим категоріям громадян по перевезенню приміським залізничним транспортом, пункт 3.6 договору викладено у іншій редакції, відповідно до якої план асигнувань на 2015 рік складає 233  000 грн., в тому числі 54  697,58 грн кредиторська заборгованість минулого року та 178  302,42 грн - видатки поточного року. 
10.          Відповідно до звіту відповідача заборгованість за бюджетними коштами по пільговому проїзду станом на 1 січня 2016 року склала 58  246 грн.
11.          Щомісяця позивач надсилав відповідачу розрахунок витрат на відшкодування збитків, пов`язаних з наданням пільг та акти звіряння розрахунків за надані населенню послуги, за які надаються пільги. Так, відповідно до акту звіряння розрахунків станом на 1 січня 2016 року було профінансовано 174  754 грн, з яких 120  056,58 грн - фінансування за поточний рік, 54  697,58 грн - погашення заборгованості за минулі роки.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що за 2015 рік в межах дії договору від 5 лютого 2015 року казначейством профінансовано 120 056,42 грн, зареєстровано за 2015 рік зобов`язань на суму 178  302,42 грн, тому заборгованість відповідача за 2015 рік склала 58  246 грн, що підтверджується перевіреними звітами про заборгованість за бюджетними коштами та звітами про надходження та використання коштів загального фонду за 2015 рік. Решта суми, яку просить стягнути позивач, знаходиться поза межами дії договору між сторонами.
13.          Апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог зазначив, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій. У межах дії договору від 5 лютого 2015 року відповідач отримав субвенції у розмірі 120  056,42 грн і в межах цієї суми належним чином виконав свої зобов`язання.
14.          Також апеляційний суд зазначив, що відповідачем були зареєстровані зобов`язання за 2015 рік на суму 178  302,42 грн, з яких 58  246 грн - додаткові зобов`язання, що підтверджується звітом про надходження та використання коштів загального фонду за 2015 рік. Тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15.          Позивач у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, вважає його таким, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права.
16.          Наголошує на тому, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету порушено право публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, що в свою чергу дає підстави вважати протиправною бездіяльність відповідача.
17.          Позивач також відзначав що судова практика в даній категорії справ свідчить про те що відсутність коштів для належного виконання грошового зобов`язання не може бути підставою для звільнення від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення. Чинним законодавством не врегульовано порядок проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають усі зобов`язання за укладеними договорами, проте вказане не може бути підставою для звільнення від виконання зобов`язання за укладеними договорами. 
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19.          Відповідно до частини першої статті 341 КАС України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20.          Частиною другою статті 341 КАС України  встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
21.          Частиною другою статті 19 Конституції України  визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22.          Відповідно до частини п`ятої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт»  (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
23.          Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України, зокрема, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», а також постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року №354.
24.          Відповідно до частини першої статті 102 Бюджетного кодексу України  (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені підпунктом «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу  до яких увійшли в тому числі серед інших - 4) соціальний захист та соціальне забезпечення: б) державні програми соціального захисту: компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
25.          Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, що прийнятий відповідно до статті 102 БК України, визначений постановою Кабінету Міністрів країни від 4 березня 2002 року №256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» (далі - Порядок №256).
26.          Відповідно до пункту 3 Порядку №256 головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
27.          Положенням пункту 5 Порядку №256 передбачено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця у строки визначені цим пунктом готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян така інформація та розрахунки готуються до 22 числа місяця, що настає за звітним.
28.          Абзац 1 пункту 6 Порядку №256 визначає, що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, такі реєстри готуються до 25 числа місяця, що настає за звітнім.
29.          Відповідно до абзацу 8 пункту 6 Порядку №256, у разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби Автономної Республіки Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
30.          Разом з тим, на виконання статей 43, 46, 48, 51, 112, 116-118 БК України  та з метою забезпечення здійснення контролю органами Державної казначейської служби України при взятті бюджетних зобов`язань розпорядниками і одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні, удосконалення механізмів використання бюджетних коштів та управління бюджетними коштами, було прийнято Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 року №309  та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20 березня 2012 року №419/20732 (далі - Порядок №309).
31.          Пунктом 1.4 Порядку №309 визначені терміни, що вживаються в такому значенні: бюджетне фінансове зобов`язання - зобов`язання розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів) сплатити кошти за будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду відповідно до законодавства; зобов`язання - будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з порушенням норм, установлених БК України, законом України про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет.
32.          Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року №1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян»  (надалі - Порядок №1359).
33.          Згідно з пунктами 9, 10 Порядку №1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком. Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.
34.          Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.
35.          Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п`ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці (пункт 11 Порядку №1359).
36.          Системний аналіз наведених правових положень свідчить про те, що із виконанням позивачем обов`язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок відповідача компенсувати витрати, понесені у зв`язку з таким перевезенням.
37.          Разом з тим, частиною шостою статті 102 БК України  визначено, що Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.
38.          Згідно з абзацом 1 частини першої статті 48 БК України  розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов`язань минулих років, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України; щодо завдань (проектів) Національної програми інформатизації - після їх погодження з Генеральним державним замовником Національної програми інформатизації.
39.          Частинами третьою та четвертою статті 48 БК України  встановлено, що розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов`язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов`язання та не утворюється бюджетна заборгованість. Зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини 6 цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.
40.          Виходячи з правового аналізу наведених вище положень, не є спірним питанням щодо необхідності відповідача, як розпорядника бюджетних коштів здійснювати свої бюджетно-фінансові зобов`язання та платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Дотримання таких вимог є належною формою реалізації бюджетної дисципліни. Дійсно, розпорядник бюджетних коштів не може здійснити витрати поза межами бюджетних асигнувань за затвердженими кошторисами.
41.          Водночас, підставою для звернення з позовом до суду є саме дотримання відповідачем належним чином та виконання вимог пункту 6 Порядку №256, наслідком невиконання якого є недоотримання компенсаційних виплат позивачем, як особою, що надавала відповідні послуги з перевезення певної пільгової категорії громадян.
42.          Відтак, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин Верховний Суд дійшов висновку, що заявлена позивачем до стягнення з відповідача грошова сума фактично є витратами залізниці, які вона понесла, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, які відповідач повинен відшкодувати.
43.          Висновок суду першої інстанції що за 2015 рік в межах дії договору від 5 лютого 2015 року казначейством профінансовано 120  056,42 грн, а зареєстровано за рік зобов`язань на суму 178  302,42 грн, то відповідно заборгованість відповідача складає 58  246 грн., є правомірним та обґрунтованим. Також і у запереченнях на позовну заяву від 6 липня 2016 року відповідач визнавав заборгованість перед позивачем за 2015 рік в сумі 58  246 грн, яка зареєстрована в органах Державного казначейства України та виникла у зв`язку з недостатнім фінансуванням субвенції з державного бюджету.
44.          Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що доводи касаційної скарги містять спростування висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності порушення умов договору та обмеження зобов`язання відповідача розмірами бюджетних асигнувань.
45.          Відповідно до статті 352 КАС України  суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46.          За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнята з дотриманням норм процесуального права, але помилково була скасована апеляційним судом, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
47.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 352, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2017 року скасувати, а постанову Печерського районного суду міста Києва від 31 січня 2017 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
А.Г. Загороднюк 
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду