ПОСТАНОВА
Іменем України

02 березня 2020 року 
Київ
справа №280/1933/19
адміністративне провадження №К/9901/29956/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Заступника прокурора Запорізької області в інтересах держави в особі Якимівської селищної ради Якимівського району Запорізької області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року (постановлену в складі колегії: головуючого судді Сафронової С.В., суддів: Мельника  В.В., Чепурнова  Д.В.) по справі № 280/1933/19 за позовом Приватного акціонерного товариства "Розівський елеватор" до Державного реєстратора прав на нерухоме майно Колеснікова Дениса Григоровича Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання провести реєстрацію іншого речового права, -
в с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
25 квітня 2019 року Приватне акціонерне товариство "Розівський елеватор" (далі- позивач, ПАТ "Розівський елеватор") звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Державного реєстратора прав на нерухоме майно Колеснікова Дениса Григоровича Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області (далі- відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення про відмову у державній реєстрації прав та їх обтяжень відповідача №44453110 від 06 грудня 2018 року;
- зобов`язати відповідача провести державну реєстрацію іншого речового права, права постійного користування земельною ділянкою на земельну ділянку кадастровий номер 2320381200:07:001:0013 за заявою позивача за реєстровим номером 31543148.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року позовні вимоги ПАТ "Розівський елеватор" до Державного реєстратора прав на нерухоме майно Колеснікова Дениса Григоровича Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області задоволені частково.
09 вересня 2019 року Заступник прокурора Запорізької області - начальник управління представництва інтересів держави в суді Маслюк Олександр Миколайович в інтересах держави в особі Якимівської селищної ради Якимівського району Запорізької області подав до суду першої інстанції апеляційну скаргу.
Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20 вересня 2019 року з підстав, передбачених ст. 169, 298 КАС України, апеляційну скаргу повернув заявнику.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву
Прокурор, не погодившись з ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року, подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Позивач надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти задоволення скарги та просить ухвалу суду від 20.09.2019 залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 31 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника прокурора Запорізької області.
Ухвалою від 27.02.2020 Верховний Суд призначив справу до розгляду у порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 280/1933/19 подана 28.10.2019, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 20.09.2019 відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Ключовим правовим питанням у справі є обґрунтованість звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою.
Частинами 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги, передбачено:
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Під час звернення прокурора до суду, зокрема і з апеляційною скаргою, суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.
Підходи до оцінки підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 18.07.2019 по справі 826/15794/17.
У цих постановах Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13  лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №  806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що Якимівська селищна рада є заінтересованою особою, участі у справі в суді першої інстанції не приймала, не залучалась стороною по справі, що призводить до порушення її права на землю та існує тривале неотримання місцевим бюджетом значної суми коштів у вигляді податків.
Суд апеляційної інстанції, повертаючи апеляційну скаргу, зазначив, що відсутні пояснення, чому саме прокурор звертається до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Якимівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, які обставини заважають зверненню селищної ради до суду з апеляційною скаргою самостійно, у разі коли селищна рада вважає, що рішення суду першої інстанції стосується її права чи майнові інтереси.
За вказаних обставин, Третій апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про те, що прокурор при зверненні з апеляційною скаргою не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та в чому полягає необхідність звернення в інтересах Якимівської селищної ради Якимівського району Запорізької області.
Колегія суддів, надаючи оцінку висновкам суду апеляційної інстанції виходить з такого.
Так, згідно Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, земельна ділянка кадастровий номер 2320381200:07:001:0013 станом на 26.04.2019 перебуває у комунальній власності, а власником є Якимівська селищна рада.
Повноваження зокрема селищних рад у галузі земельних відносин передбачені ст.  12  ЗК України, до яких також належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;  вирішення земельних спорів тощо. 
За таких підстав, колегія суддів приходить до висновку про те, що Якимівська селищна рада є належним суб`єктом, який має повноваження на здійснення захисту інтересів держави в цій справі самостійно.
Прокурор, звертаючись із апеляційною скаргою, зазначив, що уповноважений орган не здійснює відповідні повноваження, спрямовані на захист інтересів держави через те, що селищна рада не була залучена до участі у цій справі та не вживала будь-яких процесуальних дій для цього.
Водночас, прокурор не надав суду доказів того, що попередньо, до звернення до суду, повідомив про це селищну раду, вживав інших заходів реагування, здійснював перевірку щодо виконання повноважень селищною радою.
Отже, не надаючи оцінку спірним правовідносинам по суті, Верховний Суд приходить до висновку, що сам факт розгляду справи без участі селищної ради, не може свідчити про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, якими він наділений в силу ст. 12 ЗК України. 
Прокурор не надав при цьому суду доказів щодо позиції селищної ради, в інтересах якої він звертається до суду, відносно предмета спору.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що прокурор при зверненні з апеляційною скаргою не обґрунтував наявність у нього підстав для звернення до суду з апеляційною скаргою. 
Щодо застосування судом апеляційної інстанції положень ст. 169, 298 КАС України та повернення апеляційної скарги без надання попередньо прокурору строку на усунення недоліків скарги колегія суддів зазначає наступне. 
Частиною 2 ст. 298 КАС України передбачено, що до апеляційної скарги, яка оформлена з порушенням вимог, встановлених статтею 296 цього Кодексу, застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
Водночас, ч. 4 ст. 169 КАС України визначає підстави для повернення позовної заяви, серед яких, як не усунення недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, так і ніші підстави, які не передбачають попереднього залишення позовної заяви без руху. Зокрема п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України встановлено, що позовна заява повертається, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, наслідком встановлення відсутності підстав для звернення прокурора з апеляційною скаргою до суду в інтересах держави є саме повернення скарги, без попереднього її залишення без руху. 
Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що за правилами ст. 298 та ч. 8 ст. 169 КАС України повернення апеляційної скарги не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року   N 460-IX, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и л а:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Запорізької області- залишити без задоволення.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року по справі № 280/1933/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                           Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                              Т.Г. Стрелець
                                                                                                              С.Г. Стеценко