ПОСТАНОВА
Іменем України

30 січня 2020 року 
м.Київ
справа №640/4550/19
провадження №К/9901/28136/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 (головуючий суддя Кучма А.Ю., судді Бєлова Л.В., Лічевецький І.О.)
у справі № 640/4540/19 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" 
до Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 
про визнання протиправними дій, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У березні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якій просило суд визнати протиправними дії відповідача щодо обстеження земельної ділянки (кадастровий номер: 8000000000:69:011:0015), за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 №17-08882-09.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 у справі №640/4540/19 позов задоволено, визнано протиправними дії Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо обстеження земельної ділянки по вул. Миколи Василенка, 2 у Солом`янському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:69:011:0015), за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 №17-08882-093.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №640/4540/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 скасовано і ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
4. Товариство з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" з постановою суду апеляційної інстанції не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №640/4540/19 і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 у справі №640/4540/19.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Київської міської ради від 18.11.2004 №747/2157 було затверджено проект відведення земельної ділянки та передано Товариству з обмеженою відповідальністю «Метеор ЛТД» в короткострокову оренду на 1 рік земельну ділянку площею 0,41 га для будівництва офісно-готельного комплексу з торговельно-розважальними закладами і паркінгом по вул. Миколи Василенка, 2 у Солом`янському районі міста Києва за рахунок земель забудови.
6. На підставі вказаного рішення між Київською міською радою (орендодавець) та Товариством з обмеженою відповідальністю «Метеор ЛТД» (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки від 14.04.2005, зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 19.04.2015 за № 72-6-00269.
7. Рішенням Київської міської ради від 29.04.2010 № 654/4092 внесено зміни до рішення Київської міської ради від 18.11.2004 № 747/2157, що полягали у заміні слова та цифри «короткострокову оренду на 1 рік» словами «довгострокову оренду на 10 років».
8. 12.06.2017 головним спеціалістом управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту земельних ресурсів Сідненком Л.О. відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель м. Києва, затвердженого рішенням сесії Київської міської ради від 25.09.2003 № 16/890, ст.ст. 187, 189 Земельного кодексу України, на підставі листа Київської місцевої прокуратури № 9 від 12.05.2017 № 10-59 3886 вих-16 проведено обстеження земельної ділянки по вул. Миколи Василенка, 2 у Солом`янському районі міста Києва , кадастровий номер 8 000 000 000 69:011:015.
9. За результатами обстеження встановлено, що рішенням Київської міської ради від 18.11.2004 №747/2157 передано Товариству з обмеженою відповідальністю «Метеор ЛТД» в короткострокову оренду на 1 рік земельну ділянку площею 0,41 га для будівництва офісно-готельного комплексу з торговельно-розважальними закладами і паркінгом по вул. Миколи Василенка, 2 у Солом`янському районі міста Києва за рахунок земель забудови. Рішенням Київської міської ради від 29.04.2010 № 654/4092 внесено зміни до рішення Київської міської ради від 18.11.2004 № 747/2157, замінивши слова та цифру «короткострокову оренду на 1 рік» словами «довгострокову оренду на 10 років». Під час обстеження встановлено: земельна ділянка має тверде покриття, не огороджена. На земельній ділянці розміщено тимчасові споруди (МАФи), які використовуються для торгівлі харчовими продуктами та промисловими товарами.
10. За наслідками вказаного обстеження посадовою особою відповідача складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 № 17-0882-09.
11. Вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення обстеження земельної ділянки (кадастровий номер: 8000000000:69:011:0015), за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 № 17-08882-09, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо обстеження земельної ділянки по вул. Миколи Василенка, 2 у Солом`янському районі міста Києва, за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 №17-08882-09 суперечить нормам Земельного кодексу України, Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та Порядку №16/890, а тому є протиправними.
13. Суд апеляційної інстанції з висновками місцевого адміністративного суду не погодився і, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, керувався тим, що колегією суддів не встановлено порушень Порядку здійснення самоврядного контролю при складанні акта обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 № 17-08882-09.
14. Також апеляційний суд відзначив, що акт обстеження земельної ділянки не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси. З цих підстав він не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому оскаржуваний акт не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
Зокрема, скаржник посилається на те, що відповідач не повідомив належним чином позивача про проведення позапланової перевірки, якою вважає обстеження земельної ділянки, проведене Департаментом земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також позивач вказує на порушення відповідачем положень Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 у ході здійсненого обстеження.
16. Товариство з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" не погоджується з висновками апеляційного адміністративного суду про те, що акт обстеження земельної ділянки не породжує суб`єктивних прав та обов`язків для позивача, оскільки вважає, що відповідний акт має опосередкований вплив на можливість реалізувати належне позивачу переважне право на укладення договору оренди земельної ділянки на новий строк.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача щодо обстеження земельної ділянки (кадастровий номер: 8000000000:69:011:0015), за наслідками якого складено акт обстеження земельної ділянки від 12.06.2017 №17-08882-09.
У ч. 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Частиною 1 ст. 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом ч. 1 ст. 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
20. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
21. У цій справі обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними дій щодо складання акта обстеження земельної ділянки сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
22. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
23. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі №820/3713/17 щодо заявлених позовних вимог про визнання відсутності у Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження земельної ділянки і видачі акта-припису зробила висновок про те, що такі позовні вимоги не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду зазначили, що у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо вказаних позовних вимог слід тлумачити як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в жодній юрисдикції.
24. У цій справі Шостий апеляційний адміністративний суд вірно зазначив про те, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
вважає, що апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не може 25. Однак висновок апеляційного суду про відмову у задоволенні позову на цій підставі є помилковим, оскільки те, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України є підставою для закриття провадження, а не підставою для відмови у позові.
Доводи касаційної скарги по суті заявлених вимог не приймаються до розгляду, оскільки позивач оскаржує рішення, яке не вважається рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні ст. 19 КАС України.
26. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
За правилами ч. 1 і 4 ст. 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Згідно зі ст. 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст. 238, 240 цього Кодексу.
27. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норм процесуального права, тому касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а постанова апеляційного суду - скасуванню з прийняттям нового рішення про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Метеор ЛТД" - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №640/4540/19 - скасувати.
Провадження у справі №640/4540/19 - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук
Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб